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“民工荒”呼唤修改《劳动法》
李华振


本文原载《工人日报》2004年12月6日第7版，后又被新华社作为社论转摘（有删节）



从珠三角发端、进而波及全国的“民工荒”，已经成为当前中国的一个关键词，它引发了学界的一系列检讨性思考。这场“民工荒”所触及的深层问题中，《劳动法》应当是最要检讨的，它再次把我国现行《劳动法》的不足曝露了出来。
现行《劳动法》是于1994年7月5日正式通过的，十年来，中国的经济基础和社会结构已经发生了巨大变化，而《劳动法》却没有与时俱进。这场“民工荒”再次显露了现行《劳动法》的不足。
一、现行《劳动法》关于适用范围的条款急需扩容
由于现行《劳动法》制定于上个世纪九十年代初，所以仍是建立在从计划经济体制沿袭下来的城乡二元结构之基础上的，其第二条就清楚地表明，它的适用范围并不包括“民工”。作为保护劳动者的《劳动法》，竟然“春风不度玉门关”，为数众多的民工成了一个无法可依、无法可保的“《劳动法》的春风吹不到的角落”。
有人主张区分“劳动”、“劳务”、“雇佣”三个概念，认为民工不能成为“劳动法律关系”的主体，只能成为“雇佣法律关系和劳务法律关系”的主体；主张在现行《劳动法》之外，再单独制定专门适用于民工的《雇佣法》。
笔者并不赞同这种基于“身份识别”的分别立法模式，因为它与现代市场经济通行的“契约识别”相悖，不利于打破由于城乡差别而形成的“城市工人”与“农民工人（民工）”之身份积弊。正确的解决之道应是修改现行《劳动法》，扩大其适用范围，把民工也涵盖进去。
二、现行《劳动法》关于“劳动歧视”的条款急需完善
民工在“劳动歧视”上，也受到了不公平待遇。现行《劳动法》第十二条、第十三条禁止的“劳动歧视”，只包括民族、种族、性别和宗教信仰四种情况。这一规定，明显窄于第111号国际劳工公约的范围（该公约还规定了基于劳动者的出身等原因而进行的劳动歧视）。
最明显的表现，就是现行《劳动法》根本没有禁止“户籍劳动歧视”的条款。而据有关的法规及司法解释，比如1994年11月17日劳动部发布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，对民工进行了明显的“户籍劳动歧视”。实际上，这种歧视不仅限于民工，而是在所有的劳动者身上都普遍发生。正是由于这一点，使很多企业因为户籍限制而不能招聘自己急需的人员，很多劳动者也因为户籍歧视而不能应聘那些能更好地发挥其才能的岗位。
这已经严重地妨碍了社会劳动生产率的提高，导致劳动力还不能在全国范围内自由流动，劳动力资源无法实现最大化的优化配置。因此，《劳动法》必须对“劳动歧视”条款进行完善，增加关于“户籍劳动歧视”的规定。
三、现行《劳动法》关于集体合同的条款急需严谨化
民工与用工单位之间，以集体合同最为普遍。但是，现行《劳动法》在这方面也存在着不足，其第三十三条规定：“企业职工一方与企业可以就……等事项，签订集体合同。”从法律用语的严谨性上看，这里的用语是“可以”而不是“有权”，按照法理学上的理解，“可以”表示一种任意性的权利，当事人可以为一定的行为，也可以不为一定的行为。那么，当劳动者提出要签集体合同时，用工单位就“可以”选择不为这种行为，即拒绝与劳动者签订集体合同。
可见，现行《劳动法》第三十三条关于集体合同的规定，是一种授权性规范和任意性规范，而非义务性规范和强制性规范。这明显不利于保护处于弱势地位的劳动者。
因此，为了平衡劳资双方的权利义务关系，为了达到实体公平，应该把“可以”改为“有权”，且主语由双方（“企业职工一方与企业”）改为单方（“劳方”）。即：把《劳动法》的这一条修改为“劳方有权提出与用工单位就……等事项，签订集体合同。”
四、现行《劳动法》关于劳动保障的条款急需修改
在对民工的劳动保障上，现行《劳动法》更是急需大动手术。由于它把民工等类型的劳动者排除在适用范围之外，因此，民工的劳动保障就不能适用《劳动法》。
由于民工所从事的工种不再是小农经济条件下的耕种土地，而是市场经济条件下的工业生产，相应地，他们所面临的劳动风险已经不再是小农经济的自然风险，而是一种与市场经济和工业化相适应的现代风险结构。传统的家庭体系和土地体系已经难以再为民工提供劳动力生产和再生产的基本保障，必须将这些“农民工人（民工）”纳入与“城市工人”相同的劳动保障体系之中。将来修改《劳动法》时，应当对此做出规定。




按：本文原载《工人日报》2004年12月6日第7版，后又被新华社作为社论转摘（有删节）




中国银行业监督管理委员会


中国银监会办公厅关于全面做好农村金融服务工作的通知

银监办发〔2011〕36号


各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，中国邮政储蓄银行，各省级农村信用联社，北京、天津、上海、重庆、宁夏黄河、深圳农村商业银行：

中央农村工作会议、国务院最近召开的抗旱减灾专题会议和全国粮食生产电视电话会议，对今年农业农村工作特别是水利改革发展和促进粮食生产作出明确部署。为做好今年银行业金融机构的农村金融服务工作，现就有关事项通知如下：

一、认真领会会议精神，准确把握新形势下农村金融服务工作新要求

今年的中央农村工作会议是认真贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，科学谋划“十二五”时期农业农村发展、重点研究加快水利改革发展的重要会议。会议要求今年农业农村工作要坚决贯彻２００４年以来连续七个中央１号文件的各项部署，采取有力措施，加大落实力度，扎实开展工作，不断强化巩固完善各项支农惠农政策。特别是会后发布的中央１号文件专门对“加快水利改革发展”作出重大部署，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，明确了水利建设５－１０年工作目标。会议提出要“大力改善农村金融服务”，强调要“加强对水利建设的金融支持”。国务院最近召开的抗旱减灾专题会议和全国粮食生产电视电话会议，重点针对去年１０月份以来我国北方冬麦区持续旱情和粮食生产形势，部署抗旱减灾和农业生产工作，提出全面促进粮食和农业生产发展的具体措施，这对农村金融服务工作提出了新的任务和新的要求。

对此，各级监管部门和各银行业金融机构要认真学习、深刻领会中央农业和农村工作会议精神，认清现阶段农村经济金融形势，增强大局意识，做好应对各种风险挑战的准备，把支持农业增产、农民增收和农村经济发展作为应尽义务，在注重防范金融风险前提下，确保今年涉农信贷支持力度不减弱，涉农信贷投放增速不低于其他各项贷款平均增速，创新农村金融服务工作思路，扎实、深入、有效地做好农村金融服务和监管工作，为促进我国农业现代化发展作出新贡献。

二、以支持水利改革发展为重点，突出农村金融服务针对性

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔２０１１〕１号），从党和国家事业全局和战略的高度对水利工作进行了科学定位、统筹谋划、全面部署，其中特别强调金融机构增加水利信贷资金是水利投入稳定增长机制的重要组成部分，为今年和今后一段时期三农金融服务指明了方向。

各级监管部门和各银行业金融机构要高度重视水利建设，将支持水利建设作为现阶段三农金融服务工作重点，增加水利建设方面的信贷资金投入，政策性银行、大型商业银行和农村中小银行业金融机构要根据自身的业务功能和市场定位，在保证信贷资金安全的前提下，加强对农田水利建设项目的信贷支持，合理提高农田水利建设贷款比重，合力支持水利建设。农业发展银行要注重发挥中长期政策性贷款业务优势，继续加大在大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造项目、大中型灌溉排水泵站更新改造、中小河流治理、大中型病险水库除险加固、中小型水库建设等农田水利基本建设项目的中长期贷款投放。大中型商业银行要充分运用资金规模优势，积极支持国家重大水利项目和大型水利枢纽基础设施建设，开展对城市防洪排涝、居民和工业原水供应、污水处理回用、水能资源开发利用等工程项目的金融服务，加强对大江大河河道整治和堤防建设、重点水源工程建设、国家水土保持、水土流失防治重点工程、生态脆弱地区水生态修复、污染严重江河湖泊水环境治理的融资支持；农业银行要充分发挥三农金融服务优势，重点对农村地区水利设施建设，农村饮水安全工程建设、农村水电建设、农村河道综合整治、农田水利重点县建设等项目的资金支持。农村合作金融机构和邮政储蓄银行的县域机构要进一步增加小型农田水利建设的资金投入，加强对农业大县灌区末级渠系建设和田间工程支持，因地制宜支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设。

三、加大抗旱救灾和春耕备耕资金投入，切实做好促进粮食生产的金融支持

去年１０月以来，我国北方冬麦区基本无有效降雨，气象干旱严重，土壤失墒较快，各银行业金融机构要密切关注旱情发展，在注重防范风险的前提下，主动、及时、有效投放抗旱减灾资金，支持因灾减产的企业和农户抗旱减灾、恢复生产。各银行业金融机构特别是农村中小金融机构要加强与地方政府以及农业部门的沟通协调，准确掌握当地春耕备耕的总体安排和实际进度。要认真开展春耕备耕信贷资金需求调查，进村入户，走农访企，科学测算，及时调整和合理制定支持春耕备耕生产信贷资金的投放计划。要多方式、多渠道筹措涉农金融服务资金，信贷投放要首先满足春耕备耕有效需求，资金不足的要及时向人民银行申请支农再贷款。对农民购买良种、农药、化肥、农机具和农用燃油等农业生产资料的有效信贷需求要及时予以满足；对农资企业和种子公司等的流动性贷款要予以优先支持；要根据当地农业生产的季节性特点，合理掌控春耕备耕资金投放节奏，必要时可以根据时令集中投放，避免耽误农时。继续落实好灾区信贷政策，对信用良好的受灾户，要允许贷款合理展期，不降低信用评级，不给予加罚息。对因灾造成到期贷款无法归还，但仍有合理有效贷款需求继续投入粮食生产的农户，在注重防范风险的前提下，可以适度追加信贷投放，确保农产品生产信贷资金供应。同时要在保证核心法律要素齐备的前提下，优化授信流程，简化审批环节，缩短审批时间，保证追加信贷资金迅速发挥抗旱作用。

当前，稳定粮食和农业生产是管理好通胀预期、稳定消费价格总水平的基础，是实现经济平稳较快发展和社会和谐稳定的重要保障。各银行业金融机构要立足国民经济发展全局，充分认识全面强化促进粮食和农业生产发展的重要性和紧迫性，要坚决贯彻全国粮食生产电视电话会议精神，全面落实国务院关于促进粮食和农业生产的政策措施，继续做好涉及粮食和农产品生产、加工、流通领域的贷款投放。着力满足粮食和农产品生产、加工、流通各环节有效信贷需求。对供给缺口较大的粮食和农产品要通过信贷支持，提高这些品种的生产、加工能力，加大市场供应量。要根据粮食和农产品生产、产销区运输时间、产品销售周期等和从事生产、加工和销售的农户和企业资金需求特点，科学掌控涉农信贷投放节奏，确定信贷投放的时机和额度，保证资金准确、及时到位。

四、深入推进农村金融服务均等化建设，努力提升贫弱地区服务质量和水平

截至２０１０年底，全国金融机构空白乡镇从２００９年６月末的２９４５个减少到２３１２个，全部消灭原有７０８个金融服务空白乡镇，全国３１个省份和５个计划单列市均已提前实现乡镇基础金融服务全覆盖。下一步，各级监管部门和各银行业金融机构要认真总结分析前期工作中出现的新情况、新问题，加大工作力度，由解决基础金融服务覆盖向提高金融服务质量、增强金融服务功能转变。制定详细布设规划，重点做好物理网点建设，整合农村金融资源，拓宽金融服务范围，加强网点风险管控，有效提升金融服务效率，更好满足农户服务需求。同时，要按照中央关于“在注重防范风险前提下，推动村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构健康发展”的要求，在认真总结前期工作经验、切实加强监管的基础上，加快新型农村金融机构培育步伐，积极探索集约化、标准化和专业化管理模式。在明确监管责任、切实加强监管前提下，鼓励和支持有条件的农民专业合作社开展信用合作，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。

当前，农村体制机制创新深入推进，各银行业金融机构要采取有效措施，缓解农村地区金融产品少、服务方式单一、业务功能不足与农村经济社会发展和农民多元化金融服务需求的矛盾，要配合国家农业产业政策调整，在切实注重风险防范基础上，大力开展农村金融服务创新。在服务对象上，继续做好农户和农村小企业信贷支持，把农民工、农机大户、种粮大户、农机服务组织、农民专业合作社以及农业产业化龙头企业，列入重点支持范围；在信贷投向上，加大对粮食生产、“菜篮子”工程、各类农产品生产、家电下乡、农机购置、小城镇建设、节能减排以及农村科技创新等领域的支持力度，全方位加强对现代农业各链条和环节的信贷支持；在贷款方式上，继续大力发展不需抵押担保的农户小额信用贷款、联保贷款、银（社）团贷款，着力探索“银行（社）＋企业＋农户＋合作社（协会）＋保险＋担保”信贷合作服务模式。结合农村改革，积极探索农村财产抵（质）押制度，合力扩大农村担保物范围，进一步缓解农村抵押担保难问题。

五、高度重视金融监管工作，切实保障涉农信贷资金投放的安全有效

涉农信贷风险大、收益率低、周期长，各级银行业监管部门要紧密结合农村经济发展、农业现代化建设和水利改革发展趋势，不断完善农村金融监管制度，改进监管手段和方法，促进农村金融市场稳健发展；要通过差异化的监管政策和措施，引导农村金融机构增加信贷投放、改进服务；建立科学的监管考核与评价体系，推动和激励农村金融机构完善支农服务网点功能，提高贷款服务效率和质量；切实加强贷款风险监管，严格执行贷款发放条件，严禁违规新增融资平台贷款；加强贷款投向监管，认真落实“三个办法、一个指引”，从源头上控制涉农信贷资金被挪用风险，抑制用于农产品炒作、囤积居奇、哄抬物价等不合理信贷资金需求，保证有效支持实体经济发展，切实防范信贷风险。





二○一一年二月十四日