国家工商行政管理总局关于改进和加强企业登记管理工作的意见
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国家工商行政管理总局关于改进和加强企业登记管理工作的意见
国家工商行政管理总局
国家工商行政管理总局关于改进和加强企业登记管理工作的意见
工商企字[2007]152号
各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局：
为全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，依法履行职责，总局提出工商行政管理工作要努力做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的统一。“四个统一”是对工商行政管理基本职能认识的深化，是新形势、新任务对工商行政管理工作提出的新要求，是新时期工商行政管理的工作目标、基本任务。企业登记管理是工商行政管理的基础性工作，涉及企业进入到退出市场的全过程，努力做到“四个统一”，有效发挥企业登记管理职能作用，是一项重要的工作任务。现就进一步改进和加强企业登记管理工作提出如下意见：
一、努力做到“四个统一”，充分认识改进和加强企业登记管理工作的重要意义
1、努力做到“四个统一”必须深化对企业登记管理职能作用的认识
企业登记机关承担着确认市场主体资格、监管市场主体行为和提供市场主体相关信息服务的重要职责。近几年来，企业登记机关通过推动企业登记管理制度改革，降低市场准入门槛，方便企业设立，促进了投资创业；实行当场登记，规范登记程序，提高了工作效率；实施企业信用分类监管，创新工作机制，增强了监管效能，为经济社会发展较好地发挥了职能作用。随着我国改革开放的深入和经济社会的发展，企业登记机关要不断适应新形势、新任务的要求，深化对企业登记管理职能作用的认识。一是要深化对企业登记管理的根本目的是促进经济发展的认识。建立健全有利于投资创业的市场主体准入服务体系，营造良好的投资环境；贯彻落实国家宏观调控政策，积极促进经济结构调整和经济增长方式转变，严格执行法律法规规定，依法把好市场主体准入关。二是要深化对服务经济社会作用的认识。履行企业登记管理职责是服务经济社会的重要内容，要转变职能，改进管理，提高效能，把服务贯穿于企业登记管理工作的全过程；企业登记管理信息对宏观经济调控、市场主体投资和市场交易安全具有重要的参考价值，要充分挖掘，综合利用，强化信息服务。三是要深化对保护国家和社会公众利益，维护企业、投资人和债权人权益作用的认识。在企业登记审查和监管工作中，既要保护国家和社会公众利益，又要增强依法维护企业、投资人和债权人权益的意识，做好确权、维权工作。
2、努力做到“四个统一”是对企业登记管理工作的新要求
努力做到“四个统一”，必须把促进发展作为工作的基本出发点，充分发挥企业登记管理职能作用，营造公平公正、便捷高效的市场主体准入环境，促进各类市场主体健康发展。把提高服务水平、维护合法权益作为工作的着力点，积极为企业提供咨询服务和登记指导，利用企业登记管理信息为政府、有关部门和社会公众服务；加强企业登记管理法律法规宣传，严格企业登记审查，加大企业监管力度，切实保护国家利益和社会公众利益，维护企业、投资人和债权人的合法权益。把依法行政作为工作的基本要求，严格按照法定职权、法定程序办事，规范企业登记管理行为，加强执法监督，不断提高干部队伍素质，全面推进依法行政，努力创造有利于经济发展的市场环境。
3、努力做到“四个统一”是企业登记管理的工作目标
努力做到“四个统一”，是企业登记管理工作的长期任务，是需要不懈努力达到的工作目标。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，企业登记机关在思想观念、服务水平、工作机制，以及干部队伍素质等方面与新形势、新任务的要求还存在一定的差距，必须进一步转变观念，开拓进取，切实改进和加强企业登记管理工作。要树立大局意识、全局观念，围绕经济社会发展大局和整个工商行政管理事业发展，不断开拓思路，创新机制，出台新举措，积极促进经济社会又好又快发展。要改革工作方式，不断提高服务水平；创新监管机制，不断提高执法效能；加快信息化建设，不断提高工作效率；加强自身建设，不断提高干部队伍素质。
二、以营造良好的投资环境为重点，积极促进经济发展
1、依法规范企业登记行为，努力营造公平公正的市场主体准入环境
认真执行企业登记管理法律法规的规定，按照统一的登记标准、登记程序和登记要求，为各类市场主体营造公平公正的准入环境。凡是法律、行政法规未禁止的行业和经营项目，只要符合科学发展观要求、有利于经济社会发展的，都应予以登记；对法律、行政法规和国务院文件明确的，如破产清算事务所、农村新型金融机构等，都要积极支持。凡是法律、行政法规未禁止个体私营等非公有制经济进入的领域和行业，都要允许进入。凡是允许外资进入的领域和行业，都要允许内资进入。同时，要依法规范市场主体准入工作，严禁以突破法律法规规定的方式搞所谓的“改革创新”，凡是不符合法律法规规定的，要一律停止执行。
2、发挥企业登记管理职能作用，积极促进各类市场主体健康发展
大力支持深化企业改革，为国有集体企业实施股份制改造、资本重组和组建企业集团及时做好登记工作，发展混合所有制经济，促进增强公有制经济的活力和市场竞争力。继续支持加快电力体制、文化体制、铁路体制、金融体制、邮政体制等改革，打破垄断，促进竞争，实现投资主体多元化。认真贯彻落实国家有关个体私营经济发展的政策和措施，大力发展个体私营经济，支持个体私营企业收购、兼并或参股国有、集体企业，引导个体私营企业向科技型、外向型经济发展，促进其做大做强。进一步完善外资市场准入规则，认真落实对外开放政策，严格执行外商投资产业政策，积极支持外商在我国设立具有先进技术水平、高增值含量的加工制造企业、现代服务业和研发机构，优化外资产业结构，不断提高利用外资的质量和水平。
3、认真落实国家宏观调控政策，积极促进经济结构调整和经济增长方式转变
大力支持先进制造业、高新技术产业、现代服务业和新兴行业的发展，不断优化产业结构。认真贯彻落实国家宏观调控政策。在企业登记审查工作中，发现涉及产能过剩、技术落后、破坏资源、污染环境的，要及时与有关部门沟通，依法把好市场主体准入关，防止不符合国家产业政策和环保标准的企业进入市场。对已设立的上述类型的企业，要按照国家淘汰落后生产能力和实现节能降耗、污染减排、安全生产等目标的要求，依法做好相关企业的变更登记、注销登记和吊销营业执照工作，加大对“十五小”、“新五小”企业和无照经营的查处取缔力度，切实做好小砖窑、小煤窑、小矿山、小作坊的清理整顿工作，积极促进经济结构调整和经济增长方式转变，为建设资源节约型、环境友好型社会服务。
三、以转变职能为重点，不断提高服务水平
1、加强登记指导，积极为企业提供法律服务
（1）加强对国有大型企业、重点企业的登记指导。进一步完善服务措施，改进服务方式，指定专人负责，采取事前介入、上门服务、全程跟踪等方式，及时提供企业登记管理的咨询服务，帮助企业办实事、解难事，积极支持国有大型企业、重点企业的发展。
（2）积极倡导建立企业工商联络员制度。加强对企业工商联络员的法律法规宣传、培训和业务指导，对涉及企业的登记管理事宜要及时与企业工商联络员进行沟通、协调。通过企业工商联络员主动掌握企业的登记需求，及时提供登记指导。
2、充分利用企业登记管理信息，为政府决策、有关部门监管和社会公众提供服务
（1）为政府决策提供支持。充分利用企业登记管理信息，对区域内企业发展的总体情况、行业发展变化等进行综合分析。加强对本地区新兴行业、重点行业和特色行业的调查研究，及时了解和掌握行业发展的基本情况和存在的问题，向当地政府提供分析报告和建议，供政府宏观决策参考。
（2）为有关监管部门提供企业基础信息服务。继续推进工商行政管理部门与税务、海关、质检等有关部门的信息互通和共享，通过提供企业登记基本信息，支持有关部门加强税收、商品进出口和产品质量等方面的管理。在专项整治工作中，要通过及时为有关部门提供企业登记基本信息，协助查办案件，发挥联合监管的效能。充分发挥企业登记基本信息在社会信用体系建设中的基础性作用，积极推进社会信用体系建设。
（3）为社会公众提供企业信息查询服务。除公开企业登记的基本信息外，要进一步公开企业的良好记录信息、违法记录信息、年检结果信息，为社会公众提供查询服务。有条件的地区要在政务网上公开企业信息，方便社会公众和相关利害关系人查询，降低市场交易风险。
3、强化对基层单位的指导，健全上下互通的工作机制
（1）建立企业登记管理工作联系点。今年年底前，总局和省级企业登记机关要选择基层单位作为联系点，通过联系点了解基层企业登记管理工作的基本情况、工作部署的落实情况，以及存在的新情况和新问题，有针对性地加以指导。联系点要承担有关专题调研任务，以及创新企业登记管理制度方面的试点工作。
（2）健全上下互通的工作机制。总局和省级企业登记机关要利用工商行政管理网、企业登记网开通内部工作交流平台，加强信息沟通和经验交流。建立健全企业登记管理协作机制，各地在监管工作中发现企业违法行为涉及其他地区的，要及时向相关企业登记机关通报，相关机关要积极支持配合。严格请示报告制度，加强对企业登记管理工作中新情况、新问题的研究，遇有新情况和疑难问题要及时向上级机关请示报告，各地出台重大举措要及时向总局报告。
四、以维护良好的市场秩序为重点，依法保障合法权益
1、加大法律法规的宣传力度，提高企业、投资人、债权人的自我维权意识
通过各种方式和途径加强对企业登记管理法律法规的宣传，增强企业、投资人、债权人的法律意识，使当事人了解受法律保护的权益，以及维权的途径和方式。向社会广泛宣传企业登记的条件、程序和标准，完善企业投诉举报机制。因民事纠纷引发登记争议的，如对股东会或者董事会决议是否有效发生的争议，要做好宣传解释工作，使当事人通过企业内部协商或者司法途径解决；属于企业登记机关职权范围的，要及时依法予以处理。在作出不予登记或者行政处罚决定时，应依法告知当事人享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
2、强化登记审查和监督检查，维护国家利益和社会公众利益，依法保护企业、投资人、债权人的合法权益
（1）加强对企业登记事项的审查和监督。对企业注册登记、改制、变更股东、减少注册资本、合并或者分立，以及办理注销登记等的登记申请，要严格依法依规办事，不能任意乱开口子放宽条件，以免造成全国政策的不统一。要加强对申请材料的审查，防止国有资产流失，切实保护股东、债权人的合法权益。通过日常监管和年检，加强对企业登记事项的监督检查，对提交虚假材料和隐瞒重要事实骗取登记等损害其他股东和企业合法权益的，要依法撤销相关登记；对虚报注册资本、虚假出资、抽逃出资等损害企业和社会公众利益的，要加大查处力度。
（2）加强对重点热点行业的监督检查。对从事涉及人民生命财产安全的煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品、食品、药品、网吧、交通运输、公众聚集场所经营等重点热点行业的企业，以及涉及节能减排的企业，要建立与企业信用分类监管有机结合的监管机制，积极推行网格化管理，加大市场巡查力度，强化属地监管，积极配合有关部门开展专项整治，一经发现违法行为的，要及时依法处理；属于其他有关部门职权范围的，要及时向有关部门通报，切实保障人民的生命财产安全。
3、建立企业登记预警机制，防止损害他人合法权益的违法行为发生
对涉及企业登记前置许可经营项目有效期限、注册资本实行分期缴付尚未全部缴付、临近年检截止期限尚未办理年检手续、在日常监管中发现登记事项发生变化尚未及时办理变更登记，以及已办理股权出质登记、被人民法院强制转让或者冻结的股权等情形的企业，要在企业登记管理自动化系统中予以提示，建立预警机制，并通过行政劝导、行政提醒和行政建议等方式，及时指导企业办理相关登记、年检手续，防止损害他人合法权益的违法行为发生，依法保护相关当事人的合法权益。
五、以规范行政行为为重点，进一步加强执法监督
1、全面推进“一审一核”制度，切实加强企业登记管理干部队伍建设
（1）全面推进“一审一核”制度。今年年底前，所有企业登记机关都要实行“一审一核”制度。要通过“一审一核”制度的实施，减少内部审批环节，明确审查、核准人员的职权和责任，进一步规范登记行为，提高登记效率。在实行“一审一核”制度的基础上，要按照人事部和总局关于开展行政执法类公务员管理试点工作的总体部署和要求，选择部分地区，在企业注册岗位逐步开展行政执法类公务员管理试点工作。经批准实行试点的单位，要认真总结试点经验。
（2）进一步提高企业登记管理人员素质。企业登记管理人员的素质总体上是好的，但按照新形势、新任务的要求，还需要进一步提高。要采取多种方式和途径加强干部的学习、教育和培训，努力做到“内强素质、外塑形象”，不断提高企业登记管理人员的整体素质。进一步加强政治思想教育，不断增强企业登记管理人员的政治意识、大局意识、法制意识和责任意识。进一步加强业务技能培训，特别要加强法律知识、市场经济知识、现代管理知识和现代科技知识的培训，努力提高履行岗位职责的能力和依法行政的水平。进一步加强职业道德教育和廉政教育，增强服务意识和廉政意识，切实改进工作作风，努力建设一支政治过硬、作风过硬、业务过硬的企业登记管理干部队伍。
2、加快信息化建设，进一步提高执法效能
（1）全面建立企业登记管理自动化系统。在今年年底前，力争所有企业登记机关都要建立企业登记管理自动化系统。进一步完善企业登记管理软件，把企业登记管理法律法规规定的条件、统一的登记标准、统一的登记程序、统一的登记要求纳入自动化系统，充分利用现代信息技术手段加强登记辅助审查，进一步规范登记行为，增强工作的透明度，提高登记效率，确保企业登记管理工作做到依法、规范、高效。
（2）大力推进网上年检和网上登记。积极创造条件利用登记网站为企业提供服务，不断完善网站的服务功能，提供网上下载企业登记和年检的表格、文书，大力推进网上名称核准、网上年检和网上登记，提高办事效率。2008年年底前，地市级以上企业登记机关都要为企业提供网上提交材料的渠道，保障网上登记和网上年检工作的实施。已实行网上登记和网上年检的，要进一步完善服务功能，充分发挥网上登记和网上年检的效能。
3、加强企业登记“窗口”建设，强化执法监督
（1）加强企业登记“窗口”规范化建设。在企业注册大厅和进驻的政府行政审批中心，要公开企业登记和年检的事项、依据、条件、程序、期限、收费标准，以及申请需要提交的材料目录及办理结果等，方便企业办理登记和年检，并自觉接受政府、有关部门和社会的监督。要不断改善办公条件和服务环境，尽可能为企业提供便利和人性化服务，积极推行电话预约、网上预约登记。要选派政治素质高、业务能力强、工作作风好的人员充实到企业登记“窗口”。
（2）强化执法监督。加强对首办责任制、一次性告知制和当场登记制落实情况，以及登记管理质量的监督检查，将日常考核与年度考核结合起来，强化行政监督。通过企业办事人员对登记管理人员的服务态度、服务质量进行评价的方式，接受社会监督。加快推进企业登记管理服务质量评价体系的建立和实施，使绩效考核、行政监察和社会监督有机结合起来，并自觉接受司法监督，实现对企业登记管理全方位的监督，防止行政不作为和行政乱作为行为的发生，促进勤政廉政建设和作风建设，切实保障企业登记管理人员依法履行职责。
二00七年七月二十五日
本溪市旅游业管理办法
辽宁省本溪市人民政府
本溪市旅游业管理办法
(本政令[2000]第68号 2000年7月10日)
第一章 总则
第一条 为保护与合理开发利用旅游济源，加强旅游业管理，规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进经济发展，根据有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称旅游业，是指利用旅游资源和旅游设施，为旅游者提供游览、住宿、餐饮、交通、购物、文化娱乐等综合性服务的产业。
第三条 凡在本市行政区域内从事旅游业管理、旅游资源开发与建设、旅游活动组织及参与旅游活动的单位和个人，均须遵守本办法。
第四条 市、县(区)旅游行政管理部门是本行政区域内旅游业的行政主管部门，对本行政区域内的旅游业实行行业管理。
计划、建设、工商、环保、林业、公安、交通、文化、水利、卫生、统计、物价、财政、民族、宗教事务等有关部门，应当依照法律、法规和规章规定的职责，配合旅游行政主管部门做好旅游业行业管理工作。
第五条 各级人民政府应当将旅游业纳入地方国民经济和社会发展计划，制定优惠政策，加快旅游业基础设施建设，扶持旅游业发展。
第六条 发展旅游业应坚持实施可持续发展战略，按照谁投资、谁受益，突出地方特色和社会效益、经济效益、环境效益相统一的原则，多种经济成分共同发展。
第二章 旅游资源保护与开发
第七条 本办法所称旅游资源是指能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，能产生经济效益和社会效益的自然资源和人文资源。
第八条 各级人民政府应当采取有效措施，严格保护与合理开发旅游资源，做到保护与开发利用相结合。禁止任何单位和个人破坏或擅自开发旅游资源。
县级以上旅游行政主管部门负责本行政区域内旅游资源的普查工作。
第九条 发展旅游业应当编制旅游业发展总体规划。
开发利用旅游资源与建设旅游设施项目，必须符合文物、环境保护、风景名胜等法律、法规规定和旅游业发展总体规划。
第十条 新建、改建、扩建旅游景区(点)、旅游设施，必须经市旅游行政主管部门依据旅游发展规划审查同意，然后按国家规定的基建程序到有关部门办理审批手续。
旅游景区(点)对外开放，必须向市旅游行政主管部门提出申请，经初审同意，报市人民政府批准公布，并经市物价部门核定门票价格后，方可接待游客。
第十一条 鼓励境外、域外投资者投资开发旅游资源、兴建旅游基础设施和服务设施；投资者可享受国家、省、市规定的优惠政策。
第三章 旅游经营管理
第十二条 本办法所称旅游经营者是指从事旅行社、旅游饭店、旅游定点单位、一日游经营的单位。
第十三条 经营者申报旅游饭店、旅游定点单位和一日游的，应向市旅游行政主管部门提交申请，同时提交工商、税务及相关部门颁发的证、照，经批准方可经营。
第十四条 旅游经营者必须依法经营，不得损害旅游者的合法权益。
第十五条 开办旅行社实行经营许可证制度。
开办旅行社，应向市旅游行政主管部门提出申请，经审核同意后，按国家规定程序报批。
旅行社必须按照《旅行社业务经营许可证》核定的业务范围经营。不得涂改、伪造、出让或转让《旅行社业务经营许可证》。
第十六条 旅行社接受其它具备资格的旅行社经营公民自费出国旅游及接待境外旅游团队委托代理业务的，必须经市旅游行政主管部门审查同意，双方签定委托代理业务合同后，方可代理。
第十七条 旅行社应按国家规定向旅游行政主管部门缴纳质量保证金。
第十八条 旅行社与旅游者应当依法签定旅游合同，按合同约定提供服务，所提供的服务不得低于国家标准或行业标准。
旅行社必须为其组织的旅游者办理旅游人身、财物意外伤害保险。
第十九条 旅行社应聘用持有导游员资格证书的导游人员上岗服务；不得聘用未取得导游资格证书的人员担任导游。
第二十条 旅游饭店实行涉外营业许可证制度。
旅游饭店从事涉外经营，须经市旅游行政主管部门批准，领取《旅游饭店涉外营业许可证》。未取得《旅游饭店涉外营业许可证》的，不得接待境外旅游团队。
旅游饭店实行星级评定制度。申请评定星级饭店的，按国家有关规定办理。
星级饭店必须按照星级标准提供服务。未被评定为星级的饭店，不得使用星级名义、称谓和标志进行宣传、招徕游客。
第二十一条 符合下列条件的餐馆、商店、娱乐场所、医疗保健点、景区(点)、车船公司(队)、商品生产厂家，可向市旅游行政主管部门提出申请，经审查批准，领取旅游定点证书和标志，从事旅游团队接待业务：
(一)符合规定标准的营业场所、设施设备；
(二)经考核合格的旅游从业人员；
(三)适合接待旅游团队的服务项目；
(四)健全的管理机构和管理制度；
(五)符合标准的卫生、消防条件。
旅游行政主管部门应当对旅游定点单位进行服务质量检查，达不到标准的，应取消其接待旅游团队资格。
第二十二条 旅游景区(点)、旅游涉外饭店应设置中英文对照说明牌和指示牌，各旅游定点单位均应使用符合国家标准的信息图形符号。
第二十三条 旅游经营单位应当配备相应的旅游安全设施和安全管理人员，建立健全安全管理制度。
旅游经营者应当对旅游设施和游览点可能出现危险的地段设置警示标志，并采取相应的安全措施，保护旅游者人身、财物安全。
第二十四条 旅游者的人身、财物受到损害时，旅游经营者应及时救护和查找，并在24小时内报告旅游行政主管部门。禁止瞒报和漏报。
第二十五条 旅游行政主管部门应当会同有关部门对旅游设施进行安全检查，强化安全管理，不合格的不得营业。
旅游行政主管部门应当协助有关部门和单位依法处理旅游安全事故。
第四章 一日游
第二十六条 旅行社和依照本办法取得一日游经营资格证书的单位可经营一日游。
第二十七条 申请经营一日游的非旅行社单位，应向市旅游行政主管部门提交申请，经审查符合下列条件的，发给一日游资格证书，方可经营：
(一)具有独立法人资格；
(二)有固定营业场所及必要的营业设施；
(三)注册资本不少于20万元人民币；
(四)有专业管理人员和持有导游资格证书的导游员。
第二十八条 从事一日游的车辆和船舶，必须持有依法办理的证照和一日游标志牌，方可从事一日游运载服务。
从事一日游运载服务的车辆和船舶还应遵守下列规定：
(一)按国家交通、旅游部门颁布的旅游车辆、游船服务质量标准提供服务；
(二)车(船)内应张贴包括一日游行程表、线路价格、景点门票价格及投诉电话等内容的《游客须知》；
(三)车辆应按规定的旅游线路游览、行驶；船舶必须按交通行政主管部门核定的水域、航线、停泊点航行和停泊。
第五章 旅游者权益保护
第二十九条 旅游者在旅游活动中依法享有下列权利：
(一)要求旅游经营者全面、真实地提供服务内容、标准、费用等有关情况；
(二)自主选择旅游经营者、服务方式和旅游商品，拒绝旅游经营者的强制销售行为；
(三)按合同约定获得质量与价格相符的服务，不接受合同以外的有偿服务；
(四)人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰受到尊重；
(五)人身、财物安全得到保障；
(六)法律、法规、规章规定和旅游合同约定的其它权利。
第三十条 旅游者应当履行下列义务：
(一)尊重旅游地的民族风俗习惯和宗教信仰；
(二)自觉保护旅游资源，爱护旅游设施；
(三)遵守旅游秩序和安全、卫生的规定；
(四)损坏旅游设备、设施，按价赔偿；
(五)法律、法规、规章规定和旅游合同中约定的其它义务。
第三十一条 旅游者合法权益受到损害时，可要求侵害其合法权益的单位或个人停止侵害，赔偿损失；可向经营者所在地或损害行为发生地旅游行政主管部门或消费者协会投诉，也可以直接向人民法院提起诉讼。
第三十二条 旅游行政主管部门接到投诉后，对符合受理条件的，应当在接到投拆之日起15日内作出答复；对不符合受理条件的，应当在接到投诉之日起7日内，书面告知投诉者不予受理的理由。
第六章 旅游监督
第三十三条 旅游行政主管部门应加强对旅游行业的监督检查。
监督检查人员在执行公务时，应当出示执法证件，秉公执法，为旅游经营者保守商业秘密。
第三十四条 市旅游行政主管部门对旅行社、旅游饭店、旅游定点单位、一日游经营单位实行年度检查。年检不合格或不参加年检的，取消其旅游经营资格。
第三十五条 旅游行政主管部门对旅游从业人员实行定期培训，经考试、考核合格，核发上岗资格证书，并对上岗资格证书实行年检制度。不参加培训和考试不合格的，不予核发上岗资格证书；不参加年检或年检不合格的，取消其旅游从业人员上岗资格。
旅游从业人员上岗时应当持有上岗证书，佩带胸卡，使用文明礼貌用语。
旅游从业人员应当遵纪守法，恪守职业道德，不得收受回扣、索取小费。
第三十六条 旅游行政主管部门对旅游广告实行审查制度。旅游经营者发布广告，必须经旅游行政主管部门审查；未经审查同意，不得发布。
第三十七条 旅游经营者应按规定向旅游行政主管部门报送统计报表。
第七章 法律责任
第三十八条 违反本办法，有下列行为之一的，依照国务院《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和《辽宁省旅游管理条例》的规定予以行政处罚：
(一)无《旅行社业务经营许可证》擅自从事旅游业务的；
(二)涂改、伪造、出让、转让《旅行社业务经营许可证》的；
(三)不为旅游者办理人身、财物意外伤害保险的；
(四)旅行社聘用未取得导游资格证书的人员担任导游的；
(五)非涉外旅游接待单位接待境外旅游团队的；
(六)星级饭店未按星级标准提供服务和非星级饭店使用“星级”或“相当于星级”称谓的；
(七)违反旅游安全管理规定的；
(八)拒绝和妨碍旅游行政主管部门检查、弄虚作假、欺骗检查人员的。
第三十九条 违反本办法，有下列行为之一的，除对有关责任人员由其所在单位或上级主管部门予以行政处分外，由旅游行政主管部门予以行政处罚：
(一)经营者破坏和擅自开发旅游资源的，责令其停止破坏和开发行为，恢复原貌；对拒不改正的，可处以20000元以上30000元以下的罚款；
(二)新建、改建、扩建旅游景区(点)、旅游设施，未经旅游行政主管部门审查同意的，责令限期补办报审手续，并可处以20000元以上30000元以下的罚款；
(三)旅游景区(点)未经市人民政府批准公布，擅自对外开放接待游客的，责令其改正，限期补办审批手续，并可处以20000元以上30000元以下的罚款；
(四)未领取旅游定点单位证书和标志，擅自从事旅游团队接待业务的，责令其停止接待业务，对拒不改正的，可处以5000元以上10000元以下的罚款；
(五)未经批准，擅自经营一日游的，责令改正，限期补办手续，对拒不改正和不补办手续的，可处以2000元以上10000元以下的罚款；
(六)旅游从业人员不持证上岗，不佩带胸卡的，责令改正，对拒不改正的，可处以50元以上200元以下的罚款。
第四十条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第四十一条 违反本办法规定，妨碍旅游行政主管部门工作人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十二条 旅游行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门予以行政处分；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附则
第四十三条 本办法自2000年8月1日起施行。
论合议制度的和谐构建
王小卫
论文提要：
本文通过对合议庭制度目前存在的“形合实独”、“审而不判”等弊端的分析，揭示出目前采取审判长选任制的合议庭改革措施的局限性。进而深入地对影响合议制度功效充分发挥的各因素之利益分析，归纳出合议庭中不同法官利用司法权力谋求个人利益的最大化，是导致合议庭诸多弊端的关键因素。最后提出以合议庭法官的分类管理为手段来促进合议制度的进一步完善和发展。
共计6693字
论文正文：
1999年10月20日，最高人民法院印发了《人民法院五年改革纲要》，规定“强化合议庭和法官职责，推行审判长和独任审判员选任制度，充分发挥审判长和独任审判员在庭审过程中的指挥、协调作用”。2000年底前，对法官担任审判长和独任审判员的条件和职权又作出明确规定，并建立起审判长、独任审判员的审查、考核、选任制度”。但是通过近几年的实践，合议庭制度仍存在诸多问题。最高法院所采取的措施并没有彻底地解决合议庭中固有的根本性的问题。本文通过以下几个方面来探讨我国合议庭制度改革的方向和重点，以期对完善和发展我国的合议庭制度有所帮助。
一，合议庭制度目前存在的问题及改革方向和措施的局限性。
合议制度，是指一种实行多人参与、共同裁判的集体决策机制。1这一制度“具有多人参与、平等参与、共同决策和独立审判四大特征”。2但在多年实践中所暴露出来的合议制度的缺陷和弊端，恰恰就表现在对合议制度的这四个主要特征的否定上。首先，在于以“形合实独”取代了多人参与，使合议制度流于形式；其次，审判长选任制对合议庭成员平等参与合议庭构成破坏，使其它合议庭成员平等参与合议庭更为困难；再次，表现在承办人或主审人制度对合议庭成员共同决策的制约中；最后，体现为报批制度导致的“审而不判”现象的发生，颠覆了独立审判原则。
针对合议制度所存在的缺陷，在目前的学术界和司法实践中，通常以审判长选任制作为合议庭制度的改革方向，最高人民法院更是于2000年7月11日颁布了《人民法院审判长选任办法（试行）》，期望以此来完善合议制度。但是由于审判长选任制本身所具有的局限性，使该“制度的诸多内容与现行的合议制度客观上存在着冲突” 3从而导致这一改革措施对弥补合议制之缺陷、剔除其弊端的努力难有成效，相反还有加剧合议庭内外矛盾，深化合议制各种弊端之虞。
合议庭是法律授权的“法院内部对具体案件进行具体审理和裁判的组织，其必须以具体诉讼案件的存在为前提。” 4也就说，合议庭具有临时性。其成立于某个具体案件进入诉讼程序之后，运行于该具体案件的审理过程和裁判过程之中，终结于案件裁判结果公布之时。而审判长虽然拥有比其它合议庭成员要多的权力，但是其所多有的权力并不能否定其亦属合议庭的组成成员之一。合议庭形成的这种临时性决定了合议庭组成成员的临时性，而合议庭成员组成的临时性，则必然导致作为合议庭成员的审判长的身份和职权的取得具有临时性的特点。合议庭是一种案件审理方式，而不是一种行政管理模式。案件的审理方式分为合议制和独任制。一件具体的案件在进入诉讼程序后，或适用合议制或适用独任制审理，无论最终适用何种方式审理，都是法院依据一定的标准在合议制和独任制两者中选择的结果，并不是案件进入诉讼程序的必然结果。没有具体案件的存在，就没有选择审理方式的理由，没有在合议制与独任制中作出选择，就没有成立合议庭的法律依据。合议制的这种被动的可选择性也表明合议制是基于具体的个案而产生运行的，所以产生于合议庭的审判长也就必然的具有临时性。但是审判长选任制却彻底地背离了合议庭组成的临时性这一本质特征，使审判长的身份固定化制度化，使合议庭脱离具体的个案而稳定地存在。从而使审判长基于合议庭而产生，演变成合议庭基于审判长而组成。使先有合议庭后有审判长转变为先有审判长后有合议庭。这一转变实质是将合议庭这一审判方式修改成一种行政管理模式，其最直接的结果是，使审判长较之实行审判长选任制前，其身份行政化、级别化，使审判长在合议庭中享有部分属于院长、庭长等行政领导的权力，从而对其它合议庭成员具有超然的地位和职权，俨然是一个新的行政级别。审判长选任制从根本上破坏了合议庭成员在合议庭中职权的平等性，使合议庭行政组织化，导致合议庭内外关系复杂化，所以说，审判长选任制并不是一个成功的改革方案。
二，影响合议制度功效发挥的各因素之利益分析。
1，关于“形合实独”情形下的法官实现个人利益的分析。所谓“形合实独”是指“合议庭全体组成人员共同参与、集体决策的表相下是案件承办人一人唱‘独角戏’，并在实质意义上决定着案件的最终处理结果。” 5的一种状况。其具体表现为案件承办人在合议庭中的地位突出，作用明显，具有控制能力，享有主导权力，而合议庭其他成员则要么放弃参与权，要么承认参与权的不平等性。在这里，合议庭成员可区分为两类，一类是案件的主审人或承办人，另一类是其它合议庭成员。对于主审人或承办人而言，他享有对案件的实际控制权，这种实际控制的权力和实际控制本身都给了其优于其它成员主导案件审理的便利条件。而主导案件审理的能力，又为主审人或承办人积极主动地谋取无论是在法律界限之内还是法律界限之外的个人利益创造了机会。当然基于合议庭的制度设置，主审人或承办人谋取私利的条件和机会是受其它合议庭成员行使职权所限制的，这也是在合议庭内部设立主审人或承办人的必然要求。我们通常说“以权谋私”，就是说享有权力才能充分利用权力来谋取私利，谋私是以拥有权力为基础的。应该说其它合议庭成员相对于主审人或承办人，对审理中的案件的控制和主导能力较弱，其只有通过比主审人或承办人投入更多的注意力，以制约主审人或承办人对案件的控制和主导能力，其越能削弱主审人或承办人对案件独自的控制和主导能力，就越能增强自己对案件的控制和主导能力，从而最大程度的接近或甚至实现其所要谋求的个人利益。但事实上，大部分普通的合议庭成员选择放弃以这种方式来实现其所谋求的个人利益。不能说是因为其在参与合议庭时没有谋求个人利益的意愿，只能说是其通过权衡利弊，选择了较此更能实现其利益的方式。对于其它合议庭成员而言，为最大限度实现其所谋求的个人利益而在非自己控制、主导的合议庭中选择放弃平等参与权，从长远看是明智的，是其趋利避害的理所当然的选择。对其个人来说，他在作这一选择时通常会得到两方面的利益。一是短期利益，其弃权行为，充分满足了主审人或承办人所谋求的个案利益，主审人或承办人就欠其一个人情，在中国这种人情社会里，这是一种很重要的可期待的利益。二是长期利益，由于实行主审人或承办人制度，使每位法官都有主审或承办案件的机会，法官之间群体性地以放弃自已基于合议庭的参与权，来互相满足对方的私利，经过长时间的积累、网络式的联结，最终必然虚化了合议制，形成了“形合实独”的固疾。
同时，独任制与合议制的混合适用，更进一步削弱了普通成员参与合议庭的积极性。合议庭的普通成员同时又是其它简易程序审理的案件中的独任法官，其放弃合议庭中的参与权，对其个人而言，就等同于该适用合议制的案件就是主审人或承办人独任审理的案件。这种观念的转变是轻而易举的，是理所当然的，也是法官之间保持平衡、实现利益交换的需要。
2，关于“审而不判”情形下法官利益的分析。合议制中的“审而不判”可分两个层面来探讨。其一是合议庭主动性地“审而不判”。通常是对一些比较复杂，或社会影响较大或被施加较大压力的案件，合议庭为了推卸责任，转移压力，从而主动选择上报庭长、庭务会、院长或审委会。在这种情况下，组成合议庭的每位法官，包括审判长和主审人（或承办人）的个人利益是完全一致的。在这里他们可能不会如“形合实独”那样各自谋求大量的私利，但是他们可以通过上报案件来避免合议庭直接行使裁判权可能给整个合议庭及个人利益所带来的损害。所以说这种作法也是合议庭成员间接谋求个人利益的途径。其二是合议庭被动地“审而不判”。这主要是由于受到行政管理权的干扰所致。当庭长、院长对某一案件谋求个人私利时，其手中的行政权就是实现其目的的权杖。其可通过审批法律文书，要求合议庭在裁判前汇报案情等与法有据的或滥用职权的方式公开地或秘密地左右案件地最终裁判结果，从而最大限度地谋求私利。在行政领导通过各种合法与不合法的方式决定案件结果时，合议庭及其组成人员其实是通过沉默来的方式来实现和保护自己的个人利益的。
合议庭的每一个组成成员、庭长、院长等，凡是参与进某一具体案件的法官（庭长、院长首先是法官），必然在这一案件的审理进程当中具有或多或少，或合法或违法的个人利益，这是由人的社会性这一特征所决定的，是不可避免的。但是这种利益依附于司法权之上，其实现相对于当事人利益和实现要容易的多。而且这种利益通常是以牺牲当事人合法的、可期待的利益来实现的，其在司法权威的保护下必将优先于当事人的诉讼利益而实现。合议庭制度设计中的缺陷和漏洞，增强了法官在以合议方式审理的案件中实现其个人利益的动力，创造了更好的机会。
法官之所以无所顾及地，为了最大限度地谋求个人利益，而导致“形合实独”、“审而不判”等现象的发生，合议庭中的主审或承办人制度的实行以及合议制和独任制的混合适用是罪魁祸首。
首先，法官在合议制与独任制中交叉任职，使法官将独任制中的思维习惯和操作方式带到合议制中，从而导致法官特别是主审（或承办）法官以独任制的审理方式来控制、主导合议制案件的审理。独任制和合议制相比较，从谋取个人利益的角度看，前者明显要比后者便捷、安全。人都有趋利避害的思维习惯，既然独任制更有利于法官实现其诉讼中的个人利益，则独任审理的制度、理念、方式对法官思维的影响必然要广、要深于合议审理。所以用独任审理的理念来组织参与合议庭，最终形成“形合实独”的状况就不奇怪了。
其次，“从管理学上审视，只要有固定的组织存在，就必然要有对该组织的管理活动，哪怕这种组织极其微小；只要这种组织是常设的，对该组织的管理活动就必须是经常的、不断的。”6所以审判长选任制度改变了合议制度上的审判长的临时性质，这种改变使作为一种审判方式的审判长制度行政化。审判长制度同时改变了合议制度上的审判长的职责与权限，从而导致审判长权力行政化。审判长制度还改变了合议制度上的审判长的地位，审判长成为一种隐性的行使审判权的行政职务，使法官级别行政化。这一系列的行政化所衍生的结果就是合议庭制度行政化，进而使案件的审理行政化，同时行政化的合议庭反过来又深受行政职权的干涉，行政管理与案件审理的趋同化倾向比较明显。
三，关于合议制改革的思考。
1，正确认识和合理解决法官在诉讼中的个人利益问题。如前所述，法官的个人利益在合议制度下是不可避免的。然而法官的个人利益有合法与非法、合理与不合理之分。对法官合法合理的在案件审理中需要满足的个人利益应给予合理的引导，使其通过合法的途径、合理的范围来实现。而对于法官在长期的司法审判中所形成的非法利益，和利用手中的司法权谋取这种非法利益的思维与行为，均应坚决给予制止。
2，适用独任制和合议制的法官不得交叉审理案件。即将法官区分为独任法官和合议法官。独任法官只能适用简易程序审理简单的案件，不允许其参加任何合议庭，除非其不再担任独任法官而改任合议法官。同理，合议法官相应地只能组成合议庭，参与适用普通程序审理的案件，不得审理适用简易程序的案件。在把案件分流管理的同时，对法官也实行分流办案。如此，合议法官只能通过参加合议庭来行使审判权，其不再存在把独任制的理念混合到合议庭之中的情况。从而使合议法官能够集中精力参与合议庭对案件的审理，否则其将失去法官所享有的审判权。其实，在这种分流制度下，合议法官将不再会主动或被动地放弃其享有的唯一的权力-----合议权，“形合实独”的问题将会彻底的得以解决。
3，取消合议制中的审判长、主审人、承办人制度，将与合议制相关的法官划分为“事务性法官”和“业务性法官”。事务性法官主要从事程序性的工作，而业务性法官则主要从事实体性工作。事务性法官与业务性法官互相配合，共同完成合议制的案件审理。两者之间的配合可以有两种方式。一是合议庭完全由业务性法官组成，一个合议庭配备一名事务性法官，事务性法官不参加合议庭，但是专门为合议庭服务，受合议庭支配。二是事务性法官与业务性法官共同组成合议庭，事务性法官只能有一名，不参与案件的实体审理和评议，仅负责其它业务性法官交待的程序性事务。设立这种制度的目的是为了彻底地保障合议庭组内部每一位法官都不受所谓的审判长、承办人、主审人所拥有的特殊身份和基于这种身份而享有的特殊权力的干扰，从而真正平等地参与合议庭。
合议庭成员的平等性，是保障合议庭制度成功实施的核心因素。合议庭成员的平等，首先表现在身份的平等上，其次表现在权力的平等上。审判长选任制多于其它合议庭成员的权利，无论是程序性的还是实体性的，都在不同程度上破坏了合议庭成员之间的平等性。在庭长、院长担任审判长时更是体现出行政职权对审判权平等行使的干扰。而将原来合议庭中享有特权的审判长、承办人、主审人从合议庭中剔除，从而保证“合议庭各个成员彼此之间是独立的，不论级别、地位如何，各成员均有自己的独立地位和人格，能在理性的指导下独立作出判断和决定，或独立选择自己认可的意见和主张。” 7“法官个体独立是合议庭独立的前提和基础，如果合议庭成员是独立的，则合议庭作为一个整体也是独立的。在这一意义上，所谓合议庭独立，其主旨实质上是在强调合议庭成员个体的独立，至于合议庭之独立，则是其当然结果。” 8这就使合议庭法官独立与合议庭独立，与法院独立相对应，从而形成合理的、完善的、系统的审判权独立的制度。
在该制度中事务性法官的职责主要包括法律文书和材料的送达，接受当事人提交的证据材料，组织当事人庭前交换证据，主持庭前庭后的调解工作，接待来访的当事人，接受合议庭的委托制作法律文书，组织开庭审理、庭后合议等。业务性法官的职责则比较简单，那就是参加庭审，各自撰写审理报告，参加合议，签署法律文书。其它工作不但业务性法官无需为，更禁止为。这是因为，合议庭事务中，总有一部分由一人进行比较合适，而若由合议庭组成人员中的一人来履行这一职责又容易产生合议庭成员在职权的行使中不平等性。为了中和与平衡这一矛盾，选择一个与合议有关，但又不是合议庭成员的专职服务人员来操作，就能较好的解决这一问题。
关于合议庭成员各自撰写审理报告的问题，“合议庭法官评议案件时，不仅仅是对案件的最终裁判结果进行表决，或者是对某一法官的裁判意见表示同意或不同意，而必须充分展示其对案件的整个心证过程。”9这个应当公开的心证过程，在笔者所设计的这种制度下，每位合议庭成员都需针对案件独立地制作书面的审理报告。此种作法，不但为事务性法官在合议庭的指挥下制作法律文书提供了便捷、可靠的依据，保证合议庭在评议案件时合议庭成员的相互独立，互不干扰，同时也杜绝了合议庭成员放弃评议或简单附合他人意见的可能，还破解了所谓的评议中的“发言顺序限制原则”，加强了法官对案件的深入把握和高度参与。
“强化合议庭的职能也是“审”与“判”的内在关联性所决定的。审理权与裁判权应当具有内在的统一性。只审不判或只判不审都不符合审判工作的内在规律。要实现审理权与裁判权的统一，必须强化合议庭的职能。”10 故审判合一也是设计这一制度的题中应有之意。法律文书由事务性法官在各业务性法官的监督下，综合各位合议庭成员提交的审理报告制作完成后，由所有合议庭成员分别审查核对，无异议后签名。只有在通过组成合议庭的所有业务性法官的签名后，法律文书方能生效。当然其前提是彻底取消庭长、院长的审核权。从根本上清除合议庭中行政管理的印记。 作者：王小卫
注释：
1、左卫民、吴卫军著《“形合实独”：中国合议制度的困境与出路》，载《法制与社会发展》2002年第2期，第64页。
2、左卫民、汤火箭著《合议制度基本特征分析》，载《云南法学》2002年第2期，第23页。
3、张晋红著《审判长制度与合议制度之冲突及协调——兼论合议制度的立法完善》，载《法学评论》2003年第2期，第124页。
4、石献智著《审判长选任制的缺陷刍议》，载《商法研究》
2002年第6期，第3页。
5、左卫民、吴卫军著《“形合实独”：中国合议制度的困境与出路》，载《法制与社会发展》2002年第2期，第64页。
6、张晋红著《审判长制度与合议制度之冲突及协调——兼论合议制度的立法完善》，载《法学评论》2003年第6期，第124页。
7、汤景桢著《论合议庭独立审判》，载《当代法学》2003年第5期，第147页。
8、孙军著《强化合议庭职能的几点思考》，载《人民法院报》2002年第7期，第61页。
9、张永泉著《论合议庭制度》，载《法律科学》2001年第5期，第15页。
10、江必新著《论合议庭职能的强化》，载《http://www.law-star.com/pshowtxt?keywords=&dbn=lwk&fn=080-2004-3-305.txt&upd=6》
