河南省《扫除文盲工作条例》实施办法
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河南省《扫除文盲工作条例》实施办法
河南省人民政府
河南省《扫除文盲工作条例》实施办法
省政府
(一九九0年一月十六日省政府常务会议审议通过 一九九0年三月四日省政府第13号令发布)
第一条 根据国务院《扫除文盲工作条例》(以下简称《条例》)的规定,结合我省实际情况,制定本办法。
第二条 凡在我省居住的十五至四十周岁的文盲、半文盲公民,除因疾病或智力障碍等不具备接受扫盲教育能力的以外,不分性别、民族,均有接受扫除文盲教育的权利和义务。
鼓励四十周岁以上的文盲、半文盲公民参加扫除文盲的学习。
第三条 各级人民政府应制定本地区的扫除文盲规划和措施。组织教育、农业、文化、财政、工会、共青团、妇联等有关方面分工协作,按照规划的要求完成扫除文盲的任务。
各级教育行政部门应加强对扫除文盲工作的具体管理。
第四条 扫除文盲工作实行行政领导责任制。县(市、区)、乡(镇)、城市街道办事处和企业、事业单位,应把扫除文盲任务列入行政负责人的职责,实行任期目标责任制,作为考核政府政绩和单位领导实绩的一项重要内容。对未按规划完成扫除文盲任务的单位,由上一级人民政府或主
管部门追究单位领导的行政责任。
村民委员会、居民委员会,应积极配合、支持扫除文盲工作。
第五条 各级教育行政部门应健全成人教育管理机构,配备与工作任务相适应的专职工作人员,具体负责扫除文盲的管理工作。
第六条 扫除文盲与普及初等义务教育,应统一规划,同步实施。已经实现基本普及初等义务教育,尚未完成扫除文盲任务的地方,应在五年内实现基本扫除文盲的目标。
第七条 扫除文盲教育工作应以农村为重点,青年文盲、半文盲必须扫除,并把扫除妇女文盲放在突出位置。
第八条 扫除文盲教育应讲究实效,学以致用,把学习文化与学习技术知识、脱贫致富结合起来。
扫除文盲教育的形式,应因地制宜,灵活多样。
第九条 扫降文盲教学应使用和逐步推广全国通用的普通话。
扫除文盲和扫盲后继续教育的教材,由省教育委员会组织编写和审定。
市(地)、县(市、区)教育行政部门,可根据当地的实际情况,编写乡土教材。
第十条 个人脱盲的标准是:农民识一千五百个汉字,企业和事业单位职工、城镇居民识二千个汉字;能够看懂浅显通俗的报刊、文章,能够记简单的帐目,书写简单的应用文。
第十一条 基本扫除文盲的乡(镇)、县(市、区)和单位,应在基本普及初等义务教育的基础上,达到下列标准:
(一)基本扫除文盲村、企业、事业单位的标准是:以村为单位计算,十五至四十周岁人口中的非文盲人数达到百分之八十五以上;城镇的企业、事业单位达到百分之九十以上(其中十五至二十五周岁的非文盲人数达到百分之九十五以上)。
(二)基本扫除文盲乡(镇)的标准是:所属村、企业、事业单位均已达到本条第一款第一项的标准。
(三)基本扫除文盲县(市、区)的标准是:所属(镇)、街道、企业、事业单位均已达到本条第一款第一项的标准。
达到基本扫除文盲标准的村、乡(镇)、县(市、区)和企业、事业单位,应继续扫除剩余文盲,使十五至四十周岁人口中的非文盲人数,达到百分之九十五以上,同时,组织脱盲人员继续学习文化和技术知识,防止出现复盲现象。
第十二条 乡(镇)、村、街道或企业、事业单位聘用扫盲教师,应签订扫盲合同,明确任务,并给予相应的报酬。
当地普通学校、文化馆(站)等单位,应积极承担扫除文盲的教学工作,普通学校教师承担的扫盲工作应计入教师工作量。
鼓励社会上一切有扫除文盲教育能力的人员,积极参与扫除文盲的教学活动。
第十三条 扫除文盲和扫盲后继续教育的经费,采取下列办法解决:
(一)培训扫盲专职人员和教师、编写教材和读物、开展教研活动和交流经验、奖励先进等费用,在各级教育事业费中列支。用于扫盲和农民教育的经费,不得低于当年教育经费总额的百分之二,并专款专用;
(二)乡(镇)人民政府、城市街道办事处、村民委员会或有关单位自筹;
(三)每年从农村征收的教育事业费附加中,安排一部分用于扫盲教育;
(四)企业、事业单位的扫盲经费在职工教育经费中列支;
(五)鼓励社会力量和个人自愿资助扫除文盲教育。
除以上各项外,各级人民政府应根据本地的具体情况,给予必要的补助。
第十四条 扫除文盲工作,由各级人民政府负责验收。其办法是:
(一)扫除文盲的学员,分别由户籍所在地的乡(镇)人民政府、城市街道办事处或企业、事业单位组织考核,达到脱盲标准的,发给《脱盲证书》;
(二)基本扫除文盲的乡(镇)、村、城市的街道,由上一级人民政府验收;企业、事业单位,由所在地人民政府验收,验收符合标准的,发给《基本扫除文盲单位证书》;
(三)基本扫除文盲的县(市、区),由省人民政府验收,验收合格的,发给《基本扫除文盲单位证书》。
各级人民政府应选派熟悉业务的人员,组成扫除文盲验收工作队(组),具体负责扫除文盲的验收工作。扫除文盲验收工作规程,由省教育委员会制定。
第十五条 经验收达到基本扫除文盲标准的单位,应制定继续扫除剩余文盲的规划,采取有效措施,使十五至四十周岁人口中的非文盲人数达到百分之九十五以上。
经验收未达到基本扫除文盲标准的单位,应重新补课,待达到标准后再进行验收。
第十六条 各级人民政府对在扫除文盲工作中成绩显著的单位或个人,应予以表彰或奖励。
第十七条 对违反《条例》和本办法,在扫除文盲验收工作中弄虚作假的单位,由上一级人民政府或主管部门予以通报批评,撤销《基本扫除文盲单位证书》;情节严重的,应追究单位领导和直接责任者的行政责任,并给予行政处分。
第十八条 《脱盲证书》、《基本扫除文盲单位证书》由省教育委员会统一制定样式。
第十九条 本办法执行中的具体问题由省教育委员会负责解释。
第二十条 本办法自发布之日起施行。
1990年3月4日
天津市墙体材料革新和建筑节能管理规定
天津市人民政府
津政令第56号
《天津市墙体材料革新和建筑节能管理规定》 已于2002年1
月14日经市人民政府第48次常务会议通过,现予公布,自2002年
3月1日起施行。
市长 李盛霖
二OO二年一月二十八日
天津市墙体材料革新和建筑节能管理规定
第一条 为了发展新型墙体材料, 推广建筑节能,保护土地资源和生态环境,根据法律、法规和有关规定,结合本市实际情况,制定本规定。
第二条 本市行政区域内墙体材料的生产、 使用,建筑节能的规划、设计、建设、施工、监理和工程质量监督,应当遵守本规定。
农村村民自建住房不适用本规定。
第三条 本规定所称新型墙体材料, 是指除采用粘土烧结而成的实心和空心粘土砖以外的墙体材料。
本规定所称建筑节能,是指在建筑活动中采用节能技术和产品,使建筑物达到建筑节能设计标准。
第四条 市建设行政主管部门是本市墙体材料革新和建筑节能的行政主管部门。市墙体材料革新和建筑节能办公室负责本市墙体材料革新和建筑节能的日常管理工作。
区、县建设行政主管部门负责本辖区内的墙体材料革新和建筑节能管理工作。
第五条 对在墙体材料革新和建筑节能工作中做出突出贡献和显著成绩的单位和个人,由建设行政主管部门给予表彰和奖励。
第六条 禁止新建、扩建、改建实心粘土砖生产线。
自2003年7月1日起,在本市外环线以内地区和塘沽区、汉沽区、大港区内的建成区,以及天津经济技术开发区、天津港保税区、天津新技术产业园区范围内的新建住宅工程,全面禁止使用实心粘土砖。
自2003年1月1日起,建设行政主管部门和有关行政主管部门对在前款所列地区范围内使用实心粘土砖的住宅项目建设计划和住宅施工图设计文件,不再予以批准。
第七条 本市推广发展现浇钢筋混凝土框架(轻型) 结构、承重混凝土空心砌块结构、钢结构、承重复合墙体结构等新型建筑结构体系。
第八条 本市推广发展下列新型墙体材料:
(一)承重混凝土空心砌块和轻集料混凝土空心砌块;
(二)加气混凝土砌块和条板;
(三)多功能、轻质(复合)墙板;
(四)高掺量的利废制品;
(五)国家和本市鼓励发展的其他墙体材料。
第九条 新型墙体材料的产品质量应当符合国家标准、 行业标准;无国家标准、行业标准的,应当符合市建设行政主管部门会同市质量技术监督管理部门制定的地方标准;无地方标准的,由新型墙体材料的生产企业制定企业标准,并报市建设行政主管部门和市质量技术监督管理部门备案。
无质量标准或者达不到质量标准的新型墙体材料,不得生产、销售。
第十条 利用固体废物生产的墙体材料, 应当符合环境保护的有关规定,防止对人体造成危害和污染环境。
第十一条 利用废渣、 废灰等生产的墙体材料,符合国家规定条件的,免征增值税。
生产新型墙体材料的,按照国家有关规定享受税费减免优惠政策。
第十二条 市建设行政主管部门应当根据新型墙体材料的发展变化,结合新型建筑结构体系,及时组织编制和修订建筑工程设计、施工、竣工验收标准。
第十三条 建设单位新建、 扩建、改建建设工程,未全部使用新型墙体材料的,应当按照国家和本市有关规定向市墙体材料革新和建筑节能办公室缴纳新型墙体材料专项基金。对不缴纳新型墙体材料专项基金的建设单位和个人,建设行政主管部门不予发放建设工程施工许可证。
第十四条 新型墙体材料专项基金应当专款专用,主要用于:
(一)新型墙体材料生产项目的新建、扩建和技术改造;
(二)新型墙体材料开发与应用技术的科研项目;
(三)新型建筑结构体系开发的科研项目;
(四)墙体材料革新和建筑节能工作的管理费用;
(五)奖励在墙体材料革新和建筑节能工作中做出突出贡献的单位和个人。
第十五条 符合本规定第十四条第(一) 、(二)、(三)项情况之一,需要使用新型墙体材料专项基金的,应当按照下列程序办理:
(一)使用单位或个人向市墙体材料革新和建筑节能办公室提出书面申请,并附有关部门对项目可行性研究报告的批复文件;
(二)市墙体材料革新和建筑节能办公室组织专家对项目进行论证;
(三)经市建设行政主管部门对项目审核同意后,由市人民政府或其授权的市财政部门审定;
(四)市财政部门根据审定意见拨付项目所需新型墙体材料专项基金。
第十六条 新型墙体材料专项基金的征收、 使用和管理,应当接受财政、物价、审计部门的监督检查。
第十七条 本市推广发展下列建筑节能技术和产品:
(一)新型节能墙体和屋面的保温、隔热技术和材料;
(二)节能门窗的保温隔热和密闭技术;
(三)集中供热和热、电、冷联产联供技术;
(四)供热采暖系统温度调控和分户热量计量技术与装置;
(五)太阳能、地热等可再生能源应用技术和设备;
(六)建筑照明节能技术和产品;
(七)空调制冷节能技术和产品;
(八)其他技术成熟、效果显著的节能技术和节能管理技术。
第十八条 新建、 扩建和改建的建设工程,应当符合建筑节能设计标准。
建设单位应当按照建筑节能设计标准委托建筑工程项目的设计和施工,不得擅自变更设计文件, 并在建筑工程竣工后,接受建筑节能检查。
设计单位应当按照建筑节能设计标准进行设计,保证建筑节能设计质量。
施工单位应当按照符合建筑节能设计标准的设计文件施工,不得擅自变更节能设计,保证建筑工程施工质量。
工程监理单位应当按照设计文件对建筑节能工程实施监理,并承担监理责任;对不符合标准和建筑节能设计要求的建筑材料、建筑购配件和设备,不得同意在建筑工程中安装和使用。
第十九条 违反本规定第六条第一款, 新建、扩建、改建实心粘土砖生产线的,由建设行政主管部门责令停止生产,并可处以3万元以下的罚款。
第二十条 违反本规定第九条第二款, 生产、销售无质量标准或者达不到质量标准的新型墙体材料的,由质量技术监督管理部门、工商行政管理部门按照职责依法予以处罚。
第二十一条 违反本规定第十三条,建设单位不缴纳新型墙体材料专项基金而擅自施工的,由市墙体材料革新和建筑节能办公室责令其限期补缴;对逾期仍不补缴的,每日按应缴新型墙体
材料专项基金数额的1%加收滞纳金,并可申请人民法院强制执行。
第二十二条 建设单位、设计单位、施工单位或者工程监理单位违反本规定第十八条的,由建设行政主管部门或者有关行政主管部门依照国务院《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)的规定予以处罚。
第二十三条 墙体材料革新和建筑节能管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十四条 本规定自2002年3月1日起施行。在此之前本市颁布的有关规定与本规定有抵触的,按本规定执行。
司法调解研究
陈军菁
调解是被现代各国所普遍采用的一项制度,无论是英美法系还是大陆法系,调解都是解决民事纠纷的一种重要方式。调解是中国司法的传统,已有数千多的历史,一直是解决民间纠纷的主要渠道,基层司法的调解率多在百分之八十以上。
一、法院调解的概念和原则概述
通说认为调解有诉讼外的调解和诉讼上的调解之分,前者如人民调解、行政调解以及仲裁程序中的调解等;后者即民事诉讼法中的法院调解。那么,法院调解,亦称诉讼上调解,是指在人民法院审判人员的主持下,双方当事人就民事权益争议自愿、平等地进行协商,以达成协议,解决纠纷的活动。
法院调解的原则有:1、双方当事人自愿原则。就是说必须双方当事人都要自愿的、明确的表示接受调解处理的方式,包括程序意义上的自愿和实体意义上的自愿;2、事实清楚、是非分明原则。以事实为根据、以法律为准绳是法院必须遵守的原则之一;3、合法原则。调解协议的内容不能违反法律规定。人民法院是国家审判机关,它们的一切活动都应该符合法律规定,调解也是法院的审判活动之一,因此它的合法性必须得到满足。
二、调解制度的程序价值利益
调解程序价值为参与调解的主体的内在需要所给予的满足与实现,它包括两个方面:一为内在价值,即程序本身所具有的价值—公正、效率和自由等,其最主要者为公正与效率。二为外在价值,通过程序的运作导致的实体公正,秩序等具体形态。
诉讼调解制度的程序价值利益体现在诉讼当事人和人民法院不拘泥于通常的诉讼程序,可以简化流转环节,降低诉讼成本。加上它便利、效率的功能优势,使得案件的审结具有迅速和便利的特点,能够相对低廉和简便地解决纠纷,当事人能以较低的代价获得较大的利益。它适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决,能以常识化的运作程序消除诉讼程序给当事人带来的理解困难;以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和当事人之间的对立,既着眼于解决当事人之间的现实纠纷,又放眼其未来的合作和和睦相处;它不局限于当事人现有的诉讼请求,可以就请求之外的内容进行调解,当事人能达成一个比诉讼请求更为广泛的调解协议,尤其是在处理农村各类纠纷时更是如此,这是判决所无法比拟的。
诉讼调解还能充分体现了当事人对自己民事权利的自主、自由的处分。在调解协议达成的过程中,法官不能将自己认为正确的解决方案强加给当事人,当事人有同意或拒绝这种解决方案的权利。诉讼调解还能弥补法律适用不能的不足,使当事人根据自主和自律原则选择适用的规范,如交易习惯、地方惯例、行业习惯等解决纠纷,在“法律的阴影下”协商和妥协,并可能实现双赢的结果,体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。
三、调解制度的缺陷
任何法律都不可能做到法无巨细的覆盖社会生活的各个角落,在我国这样的成文法国家更是如此,法律的稳定性所带来的法律滞后性愈发明显,因此用原则来规范和指导司法机关的活动是十分必要的,也是十分有效的。但是,原则性的规定毕竟有它抽象和模糊的一面,就具体的司法工作的操作人员来说,会因为个人的业务水平和理解能力的偏差出现谬误,这或许是无可避免的。随着审判方式改革的进行,人们法律意识的增强和依法治国进程的不断推进,法院调解制度在实践中日益暴露出它的局限性和诸多弊端,严重阻碍了其作用的发挥。
(一)现行民事调解制度的弊端
1、调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行。
《民事诉讼法》第85条规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”,因此在事实未查清楚的情况下,即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。笔者认为该原则值得商榷:一是它混淆了判决和调解的界限。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究,互谅互让,以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”。查清事实、分清是非是判决的前提条件,调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同,其前提条件也应有所区别。二是不利于提高办案效率,减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间,减少诉讼成本,而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话,则当事人被迫继续举证,法院被迫继续组织质证、认证,从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。三是与民事诉讼法其它规定相矛盾,违反了民事权利合法自由处分(私法自治)原则。《民事诉讼法》第13条规定:“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”,它肯定了当事人在一定条件下,可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下,当事人即达成调解协议,正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权,同时也是对当事人法律权利的一种侵害。
2、调解适用的范围过宽。
我国法院调解的适用范围十分广泛,根据我国《民事诉讼法》的规定,目前除特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序外,包括无效民事行为在内的其他民商事案件都可以以调解方式解决。而无效民事行为中包括违反法律的禁止性、限制性规定及损害公共秩序和善良风俗原则的民事行为,对这类应当予以追缴或民事制裁的案件也适用调解,既违反法律规定,给人一种法院不依法执法的印象,又使一些当事人有可乘之机,能通过法院调解的合法形式掩盖一方或双方的非法目的。同时,法院实质上是放弃了依职权干预,对当事人之间的调解协议的合法性予以审查的权力。
3、采取调审结合的模式且调解无具体期限的限制。
我国的法院调解制度是采取调审结合的模式,即调解和审判可以动态转换、 交互运行,法官可以随时主动地决定进入调解程序,且由同一审判人员兼作调解人和裁决者。由于调解与判决相比,调解至少可以给法官自身带来三个方面的益处:一是调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件;二是调解可以使法官轻易地回避法律事实是否成立、法律行为是否有效等困难的问题;三是调解结束后,当事人不得就该案提出上诉和再行起诉,因此调解是一种风险性很小的案件处理方式。特别是由于我国建立了错案追究制,且大部分地区法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩。这就导致主审法官在审判时面临着判决可能产生错判的风险和压力,特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下,为了规避风险,法官在审理案件时往往会无视调解的“自愿”原则,利用自己的特殊身份进行调解劝说,尽量说服当事人接受调解以达成调解协议,甚至有可能进行威胁或诱惑。只有在调解无望时才不得已采取判决方式结案。基于法官这种趋利避害的选择,不可避免地造成民事审判中调解的扩张和判决的萎缩。加上法律又缺乏对调解期限的规定,更容易导致法官漠视当事人的权利,强行调解,久调不决,损害当事人的合法权益。当然当事人也可以拒绝在调解协议上签字,但由于主持调解的法官就是案件的审判者,因此许多当事人本来不同意法官制定的调解方案,但迫于压力,不得不违心地同意调解,这不仅违反了调解的“自愿”原则,且容易导致调解结果有失公正、滋生司法腐败、损害法官和法院公正执法的形象。
4、当事人在调解书送达签收前可以反悔。
《民事诉讼法》第89条规定:"调解书经双方当事人签收后,即具有法律效力”。 据此规定:当事人在诉讼中达成的调解协议,对双方当事人并无约束力,调解书在送达给当事人签收前,当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。而笔者认为该规定:一是违反了《民法通则》的有关规定。《民法通则》第57条规定:“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者对方同意,不得擅自变更或者解除。”而调解协议是双方当事人为妥善解决纠纷,在意思表示真实的基础上自愿达成的一种协议,当事人之间达成调解协议的过程完全符合《民法通则》第55条规定的民事法律行为的构成要件:(1) 行为人具有相应的民事行为能力;(2) 意思表示真实;(3) 不违反法律或者社会公共利益。因此当事人在调解协议达成后,对民事调解书以不同意为由拒绝签收,推翻自己的意志的行为与《民法通则》第57条的规定相悖,不应当得到法律上的认可;二是损害了法院的权威。诉讼调解是一项严肃的司法行为,是在法官的主持下当事人之间就权利义务关系达成调解协议,因此如对当事人的反悔权无任何限制,将严重损害法院的权威;三是无限制的反悔权容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为,违背了诉讼效益原则,不利于提高诉讼效率,造成法院人力物力的浪费;四是损害了另一方当事人的利益;五是使恶意拖延诉讼的当事人有机可乘。
(二)刑事附带民事调解存在的弊端
1、现行法律规定,特别是刑事部分审判的审限规定无法让被告人实现民事诉讼应有的诉讼权利。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题解释》第一百条规定:人民法院审判附带民事诉讼案件除了适用刑法、刑事诉讼法外,还应当适用民法通则、民事诉讼法有关规定。按此规定被告人也应当享有合理的答辩期限、举证期限、平等获得诉讼信息权和其它的诉讼权利,可现行的法律规定只规定应当将刑事附带民事诉讼的诉状或内容通知被告即可,有的适用简易程序审理的案件更是没有让被告人获得民事诉讼信息的时间和机会,他们的民事诉讼权利均被剥夺,被刑事诉讼权利所替代。总体说,刑事诉讼中民事部分的审理调解缺乏正当的诉讼程序。
2、刑事庭前调解无法在查清事实、分清是非基础上进行调解。在审判实践中,刑事附带民事诉讼只要被告人有被取保候审的,都会组织双方就民事权利部分进行庭前调解,此时由于没有经过开庭审理,对案件的事实只能凭借对案卷阅读而有所掌握,但就是这样那也比被告人所掌握的民事部分权利的诉讼信息还是要多得多,可想而知此时被告人在案件的认识信息上是无法与刑事附带民事诉讼的原告方相比的,再加上又没有查清事实、分清是非基础上进行调解,主审人的种种意见或暗示对被告人影响又是无所不在,所以被告人的调解意志自愿原则也只形式而已,无法真正实现。
3、现行的调审主体合一的刑事庭前调解使调解人员具有潜在的强制力。我国法院在审理刑事附带民事诉讼部分时,占绝大多数在刑事开庭前调解成功,但这种调解自愿性已经受到广泛怀疑。由于“调审合一”模式的天然缺陷,已经使得自愿原则很难在纯民事诉讼实践中得到法官的严格遵守。在这种模式下,将她适用在刑事附带民事诉讼中,那结果只会更加难予让被告人实现调解的自愿原则。法律将法官设计成兼具审判者和调解者双重身份的诉讼主体,我国的法院庭前调解主持主体主要是案件承办审判员和合议庭,由于调解人就是案件主审人,势必会造成调解结果和审判结果的竞合。一方面,他作为调解人,要帮助当事人澄清事实,解释法律、法规,对当事人进行疏导,钝化矛盾,消解分歧,促使当事人达成协议。另一方面,他又是诉讼的指挥者和纠纷的裁判者,他可以认定或否定当事人主张的事实,支持或反对当事人提出的诉讼主张。这种身份上的竟合,使调解人具有潜在的强制力。
4、调解在作为量刑情节予以考虑,存在的弊端。一是刑事被告人在减轻刑罚后再逃避赔偿责任。刑事被告人为了能够得到被害人的谅解,减轻刑罚,往往会先与被害人达成调解协议,而等刑事判决后,却逃避赔偿责任,拒绝赔偿被害人的损失。作为被害人却只申请法院强制执行,但执行之路漫长而又遥远,法院的执行工作强度大,人力少,也不知道何时才能得到赔偿。即使法院能够找到被执行人,但由于被告人无执行能力,也最多只能拘留几天。被告人在调解前一再保证会想办法履行调解协议,会想方设法借钱挣钱赔偿被害人经济损失的誓言,此时变了赖账的信心,反正刑事判决已经生效。二是刑事附带民事调解大部分以损害被害人利益为前提。由于被告人触犯刑法会判处徒刑,一般情况下都羁押在看守所。与被害人调解的当事人都是被告人的近亲属,新出台的执行规定,又更加严格的明确了执行财物的界线和责任,审判人员一时也无法摸清被告人的财物状况。所以审判人员或者被告人的近亲属在做被害人思想工作时,都以达成调解协议后由被告人亲属赔偿,而且判决后被告人坐牢无法执行,即使被告人释放出来也由于无执行财物而终结执行为理由,让被害人作出让步。当然我们也不能否认现实情况确实如此,被告人不主动履行责任的情况下,作为个人的被告人有百分之八九十无法执行。假如被害人作出让步,被告人积极履行赔偿责任,这也未必不是一种好的方法。问题是如果被告人或者其亲属只是为了在调解协议达成后,减轻被告人的刑罚,在判决生效后却不履行调解协议,被害人就得不偿失了。
(三)改进调解制度的设想
1、实行调审分离式的调解制度。将诉讼程序划分为庭前准备程序和庭审程序二个阶段,将调解放在庭前准备程序之中,庭前法官和庭审法官分而设立。庭前法官负责主持调解,不参与庭审程序,庭审法官则负责案件审理,不参与庭前程序。庭前法官在归纳和确认双方争议的焦点,分配举证责任,整理、冻结证据(它包括对证据合法性的初步确认,复印件与原件的核对,确认证人,双方交换证据,对证据进行初步质辩等)之后,在双方当事人自愿的基础上进行调解,如当事人不同意调解,或调解不成功则将案件转入庭审程序。在庭审程序中,法庭不再进行调解,而是依法作出判决。这种调解模式的优点有:一是将调解权与审判权分离开来,使的当事人的合意免受审判权的干涉,实现合意自由,从而有利于实现调解结果的公正,保护当事人的合法权益。二是通过出示证据以及法官对举证责任的分配,帮助当事人重新估价自己一方的立场和主张,促使双方当事人和解或以撤诉等其他方式结案。在美国,百分之九十以上的案件都未到达开庭审理阶段,而在庭前准备程序以和解或其他通过谈判交涉的方法得到了解决。三是符合我国的国情。我国法官人数较多,素质不高是不争的事实,由于庭前准备程序的内容对法官素质要求相对较低,且调解结案方式仍是我国法院运用最多的一种结案方式,因此将庭审法官与庭前法官分而设立,并将调解置于庭前准备程序之中,可让有限的高素质法官专门从事庭审程序中的审判工作,将其从日益增多的诉讼中解脱出来,以真正实现“精审判”。
2、调解程序应由当事人启动,并规定调解的期限。为使自愿原则在调解过程中得以实现,应明确规定在庭前准备程序中,调解程序的启动应以当事人向法院提交书面申请为前提,法官不得依职权主动组织双方当事人进行调解(鉴于调解是离婚案件的必经程序,可特别规定离婚案件法官可依职权启动调解程序)。另外为防止当事人无休止的调解拖延诉讼,应规定调解期限,调解期限以10日为宜。通过设立调解期限,防止当事人无休止的调解,拖延诉讼,以提高诉讼效率。
3、规范法院调解的方式。我国民事诉讼法及相关解释并未规定法院调解应采用的方式。实践中最为流行的则是所谓“背对背”的调解方式,即法官与当事人各自协商,在双方之间穿针引线,最终促成双方达成一致的意见。实际上采用这种调解方式达成的协议大多数是在双方当事人都不知道对方的真实意思下形成的,与调解的自愿合法原则背道而驰。因此笔者认为,应该借鉴其他国家和地区的立法经验,对调解的方式应以法律条文的形式加以原则性的规范,明确规定调解应当公开进行,即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或代理人共同在场的情况下方有效。禁止“背对背”调解,不公开进行调解属程序违法行为,是引起再审程序或检察机关抗诉的一个法定事由。这样有利于杜绝调解人员的暗箱操作,有助于双方当事人的自由协商达成协议。另外法官在调解过程中应处于中立、公正和消极的地位,法官不应发表个人意见让各方当事人接受,而是要居中主持调解。鉴于我国国民法律素质不高的基本国情,如果当事人调解不成时,法官可以依据有关法律法规,对当事人的请求做评价,并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点,以促使当事人达成调解协议。
4、对当事人的反悔权严格加以限制。赋予当事人无限制的反悔权损害了法院的权威、不利于提高诉讼效率、增加了诉讼成本、损害了另一方当事人的利益。因此笔者认为法律应明确规定,在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即具有法律效力,任何一方当事人不得随意提出反悔。当事人不履行调解协议的,对方当事人可以申请法院强制执行。但为防止可能发生的错误调解所造成的不公后果,对具有下列情形之一的调解协议应确认为无效:一是调解程序违法;二是一方当事人有欺诈、胁迫行为,使得对方当事人违背其真实意思表示;三是双方当事人恶意串通,损害了国家、集体或者第三人合法利益;四是调解协议违反有关法律规定或社会公共利益。