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破产管理人的法律地位及其职业化研究
──以破产法律制度的目标价值为基础

黄锡生 黄金平*


（重庆大学，重庆400044）
摘 要：我国目前正酝酿出台新的《破产法》，有关破产管理人的法律地位问题备受关注。本文以破产法律制度所要实现的目标价值为研究出发点，系统分析了破产管理人应有的法律地位：中立性，专业化，长期独立性。进而在此基础上提出破产管理人职业化的观点，并就破产管理人职业化的制度构建进行了探讨，包括市场准入法律制度、资格管理法律制度、工资报酬法律制度、权利责任法律制度等。
关键词：破产管理人；中立性；专业化；独立性；职业化

Study on legal quality and professionalizing
of bankruptcy administrative
──base on the final value of bankruptcy legal system
Huang xisheng Huang jinping
(Chongqing University 400044)
Abstract: With the new bankruptcy law being drawing up, the legal quality of bankruptcy administrator attracts more and more attentions. This paper, starting from the final value of the bankruptcy legal system, systematically discussed the legal quality that the bankrupt administrator should be taken on, including neutralization, specialization, and independence. The author thinks the bankruptcy administrator should become a new special work, and the bankruptcy administration should become a new occupation. The author proposes some constructive suggestions about the legal system establishment of the bankruptcy administrator, such as marketing admission, qualification management, salary system and legal responsibility, etc.
Key words: bankruptcy administrator；neutralization；specialization；independence occupation

破产管理人，一般是指在破产程序进行过程中依法负责破产财产的管理、处分、清算事务，以及破产方案的拟定和执行的专门组织。对此，各国破产法或商法典中均有规定，但称谓各不相同。大陆法系国家一般称为“破产财产管理人”、“破产管财人”，英美法系国家一般称为“破产信托人”。[1]我国现行破产法则称之为 “破产清算组”，正在拟订中的新《破产法》草案则以“破产管理人”取代了“破产清算组”。鉴于国内外对破产管理人的法律地位一直尚无定论，本文拟对这一问题进行深入研究。
一、国内外有关破产管理人法律地位学说的概述
破产管理人是破产程序中最重要的一个组织，始终参与破产程序的全过程，具体管理破产中的各项事务，其它机关或组织仅起监督或辅助作用。[1]因此，研究破产管理人的法律地位（或者说法律性质）有着极其重要的理论意义和实践价值：一方面，有关破产法的其他诸多理论问题往往牵涉于此并回归于此才能找到答案；[2]另一方面，对破产管理人法律地位的考虑，直接决定着立法者对其职责的确定，以及相关法律制度的设计。正因为如此，这一课题一直是破产理论界研究的热点和争论的焦点，不同的学者站在不同的理论视角形成了不同的学说。概括起来，国外主要有三种：一是“代理说”，代理说将民法上的代理人理论引入破产管理人之中，认为破产管理人实质上是代表被代理人的利益，以被代理人的名义参与破产事务的代理人。该学说又因被代理人的不同而分为“破产人代理说”、“债权人代理说”和“破产人、债权人共同代理说”。二是“职务说”，该学说认为破产程序在法律性质上系带有公法性质的强制执行程序，破产管理人类似于执行机关的公务员，其行为是一种公务行为。三是“破产财团代表说”，该学说实质上是英美法上的信托说的概括，即认为破产财团具有相对的独立人格，破产管理人是破产财团的受托人，在破产人之外取得独立的地位,以破产财团所有权人的名义管理、变价和分配破产财产。
我国学者对于破产管理人的法律地位，也是各持己见，主要有以下几种：一为“特殊机构说”，其根据是现行破产法规定清算组系接管破产企业并对破产财产进行清算的特殊机构。二为“破产企业法定代表人说”，认为破产企业在清算过程中法人人格尚还存续，仍可成为权利主体，其法定代表人就是破产管理人，破产管理人的行为效力和诉讼结果均归属于破产企业。三为“清算法人机关说”，认为企业宣告破产后，可以破产财产为基础成立一种以清算为目的的法人机关。四是“双重地位说”，这一学说也是以我国现行破产法的规定为依据，认为破产清算组兼有“清算执行组织”和“独立民事主体”双重性质。五为“破产财团代表说”，即上述国外第三种学说的移植，其理论基础是虚拟的财团人格化，客体主体化。[3]
纵观国内学者的各种观点，其研究思路无非以下几种：一是以现有的各种学说为出发点，通过分析其存在的问题和缺陷，进而推翻其它学说，得出自己的结论，如“破产企业法定代表人说”，“破产财团代表说”。[1]二是以现有的法律框架为出发点，通过对现行法律规定的实证分析，得出破产管理人在法律实践中实际具有的法律地位和性质，进而树立自己的观点，如“特殊机构说”，“双重地位说”。按照这种研究思路推导出来的各种学说虽有其合理之处，但总的来说大同小异，难有突破，往往陷入非此即彼、于理不通或者于实无据的尴尬境地。[2]基于此，笔者认为在研究破产管理人的法律地位之前，有必要对研究的思路和视角作一全新的检讨：
一是在研究的方法上，对破产管理人的法律地位作出定位时 ，没有必要对各种学说作出泾渭分明的划分 。因为各种学说之间往往有着这样那样的联系，各有优点和缺陷，如破产财团说的不足恰是代理说和职务说的长处，而代理说与职务说的缺陷恰是破产财团说的优点。学说之间存在差异并不完全是对与错的问题，很大程度上是各国国情及其法律体系的不同。
二是在研究的层次上，根据现行法律规定对破产管理人的法律地位进行界定，即考察其实然地位固然重要，但也不能完全囿于现有法律，相反，在酝酿出台新《破产法》的今天，注重研究其应然的法律地位可能更具实践指导意义。
三是在研究的基础上，应当以破产法的目标价值取向为出发点。因为说到立法，考虑的首要问题，一是为什么要立法即立法的目标价值取向问题，二是如何立法即具体的法律制度设计问题。立法目的决定着具体法律制度的设计安排，具体的法律制度也总是围绕立法目的而展开。破产法亦不另外，我们完全可以说，所有具体破产法律制度均以辅助破产法的功能价值实现为目标。破产法的目标价值取向，显然是我国具体破产法律制度研究和设计的一个重要基本点：一方面它制约着具体破产法律制度的结构，另一方面其实现又依赖于具体制度的运行。我们研究破产管理人的法律地位，最终的目的，是要合理建立作为具体破产法律制度之一的破产管理人制度。因此，研究破产管理人的法律地位，不应单以各种学说为基础，更不能仅仅在现有法律中寻找答案，而应统一于破产法的目标功能价值取向，根据最大限度地实现破产法目标功能价值的需要进行科学的界定。下面，笔者试从这种思路出发，对破产管理人应有的法律地位作一探讨。
二、破产法的目标价值取向与破产管理人法律地位的一般分析
破产法是指当债务人出现清偿不能情况时，通过国家公权力的介入来解决当事人之间债权债务关系的法律制度，是市场经济中保障达到破产界限的债务人的全体债权人得到公平的最大限度清偿的重要手段，也是市场主体退出市场的重要机制。在这一制度形成的早期或者说是不完善时期,各国追求的目标价值取向差异较大，有的以保护债权人的利益为要，有的坚持保护债权人和债务人的利益并重，而我国1986年《破产法》则以保护和促进国有企业的改革为基本目标。[1]但随着世界范围内市场经济的深入发展，破产法律制度已日臻完善，其所体现的目标价值取向虽然由于地域等多方面的原因不可能完全相同，但总体上已趋于一致，特别是在最主要的几个方面，业已成为世界各国的共识：一是保护债权人、债务人以及破产进程中所有利害关系人的合法权益。二是及时了结当事人之间的债权债务纠纷，提高经济运行效率。三是规范破产活动，惩治违法行为。[2]
在破产程序中，法院作为居中裁判的国家机关，加上人力物力的限制 ，不可能也没有必要参与具体的、繁杂沉重的破产财产管理和清算事务。真正始终参与破产重组、和解、清算全过程，具体管理破产中的各项事务，且处于中心位置的法律主体，只有破产管理人。因此，破产程序能否顺利进行，破产法律制度的各项目标价值能否最终得以实现，都与破产管理人密切相关，而这些都要求破产管理人具有相应的法律地位和性质。
（一）破产法律制度“保护债权人、债务人以及破产进程中所有利害关系人的合法权益”目标价值的实现，要求破产管理人具有中立性地位
应该说，破产制度的首要目标，是最大限度地实现债权，保护债权人利益，并在存在多个债权人的情况下，实现全体债权人之间的公平受偿。因为当债务人出现清偿不能时，债权人仅仅依靠普通民事诉讼或者执行程序，往往旷日持久且极不稳定，难以有效实现债权。破产则可把债务人的现有财产倾囊而出，公平分与各债权人。正是基于这一点，学界把破产制度称为保护债权的最后一道屏障。保护债务人的利益 ，也是这一制度基本价值。各国法律均规定，法人破产后主体资格消灭，未能满足的债权不再清偿；在破产人为自然人的场合，许多国家都规定了免责制度；而且，许多国家还规定了重整制度，并允许债务人申请破产。所以说，现代破产制度并非全是对债务人不利的制度，它亦体现了维护债务人利益、为其提供东山再起机会的价值取向。一个企业破产，首当其冲的受害者就是企业职工，维护企业职工的合法权益非常重要，因此，各国法律都把企业所欠职工工资和劳保费用列为破产费用之后的第一清偿对象。在涉及破产企业欠税的情况下，国家也是破产程序中的利害关系人之一，合法利益也需保护。除此之外，维护破产程序中取回权人、别除权人的合法利益，亦是破产法律制度目标价值的应有之义。由此可见，破产程序涉及的利益主体是多方面的，破产企业、破产企业职工、破产债权人、取回权人、别除权人，甚至国家，都是利害关系人。而且，各个主体的利益常常处于此消彼长的对立状态。需要维护其利益的法律主体的多元化，以及利益之间排斥性，决定了破产管理人的法律地位必须具有中立性，在破产程序中能够站在客观公正的立场处理破产事务。因为一旦有其自身利益牵涉其中，公正的天平就会发生倾斜，必然要损害部分利害关系人的合法权益，结果只能是与破产法律制度的目标价值背道而驰。这种中立性，一是指利益归结上的无关性，即破产管理人的得失必须不受破产程序中各法律主体实体利益变化的影响，其既不能是债权人的代表，也不能是国家机关的代表，更不能是债务人的代表，而只能是中立性组织。二是指职责来源上的法定性，即破产管理人处理破产事务时所享有的职权，不能基于法院或是某一主体的授权，而只能基于法律的规定；其要负的责任，是对法律负责，而不应是对法院或是其它当事人负责。
（二）破产法律制度“及时了结当事人之间的债权债务纠纷，提高经济运行效率”目标价值的实现，要求破产管理人具有专业化地位
破产法律制度中的效率价值，通常包括两个层次：一是整个社会的效率，衡量标准是经济运行的规范有序；二是破产程序中处理各项事务本身的效率，衡量标准是在成本尽可能低的情况下，当事人之间的债权债务纠纷得到及时了结。前一层次效率的实现取决于后一层次效率的实现。在现代社会中，随着分工越来越细，主体之间的相互依赖亦日趋紧密且环环相扣，在这种关系链中，往往是牵一发而动全身。如果让一个已丧失生命力的企业继续存在，在无法公示其经营状况的情况下，易于造成交易陷阱，不明真相者一旦与之发生交易，便会陷入其中，倘又继续波及开来，则可能造成严重后果（如三角债链），极不利于经济交往与发展。[1]故破产法律制度的合理运用能够较好地促进经济运行的安全和效率。而“合理运用”的要义之一，就是实现上述后一层次的效率，及时了结当事人之间的债权债务纠纷。而这一效率价值的实现 ，完全取决于破产管理人的工作效率。但在具体的破产程序中，破产事务往往异常繁杂；经历的程序一般包括重组、和解和清算；工作内容则既要对债权进行登记，又要负责破产财产的管理、清理、估价、处理和分配，有的还要进行诉讼活动；涉及的问题既有实质性的，又有程序性的，加之大量的法律事务和财会事务掺杂其间，技术性比较强。要高效完成上述工作，绝非普通组织所能胜任。这就决定了破产管理人必须专业化，必须是专门从事这一职业的组织：一是要通晓法律知识，熟知破产法的相关规定；二是要熟悉会计业务，具有管理财产的能力；三是要熟悉商业交易规则；四是要连续从事该项工作，具有相应的实践工作经验。否则，效率就无从谈起，破产法律制度的目标价值自然难以实现。
（三）破产法律制度“规范破产活动，惩治违法行为”目标价值的实现，要求破产管理人具有独立性地位
在很大程度上，破产法律制度上述两种目标价值的实现，有赖于这一目标价值的实现；或者说，破产法律制度“规范破产活动，惩治违法行为”的目标价值，能有效促进上述两种目标价值。因为只有各法律主体严格按照法律的要求实施破产行为，破产程序才能顺利进行，运行效率才能提高，债权人、债务人以及破产进程中所有利害关系人的合法权益才能有效实现。然而在现实中，各法律主体都依法行事是不可能的，违法行为总是在所难免。欺诈性破产行为的大量发生，以及破产清算组玩忽职守、循私受贿等现象的不断出现，客观上要求破产法律制度实现“规范破产活动，惩治违法行为”的功能价值（也正是基于这一点，各国破产法大多专章规定了破产法律责任）。这一功能价值实现的标志，就是能够及时责令在破产活动中实施违法行为的法律主体承担相应的法律责任：一方面使破产活动趋于规范，一方面使受到利益损害的利害关系人藉此得到合理补偿。否则，无论是破产法律制度的效率价值目标，还是保护各利害关系人合法权益的价值目标，统统无法实现。而是否能够有效地使违法行为主体承担法律责任，除了立法、执法和司法的原因外，一个重要的因素，就是该行为主体是否具有承担法律责任的能力和条件。如果缺乏相应的能力和条件，就会导致类似于一个不满14周岁的小孩犯了故意杀人罪一样的结果，虽然损害事实清楚，但最终造成追究责任的不能。[1]而在很大程度上，承担责任的不能，就意味着肆意侵害他人利益的可能。由此引伸到对破产法律关系中最重的一个法律主体──破产管理人的要求，同样应当具有责任能力。体现到法律地位上，就是必须具有长期独立性。具体的讲：一是必须长期存续，而不是临时组织，随着破产程序的终结便宣告解散。二是要有可确定性，即要有自己固定的名称、固定的住所和机构。三是要有独立性，一方面必须有自己独立的财产，并能以此对外承担责任；一方面必须能够按照自已的意思，依法独立地实施处理破产事务的行为，自己对自己的行为负责，对法律负责，而不应当成为法院或者其它机构的附庸。这样，一旦破产管理人实施了损害债权人或是其它利害关系人合法权益的违法行为，法院就可根据职权或者当事人的申请，及时追究他的法律责任，从而实现破产法律制度的功能和目标价值。
三、破产管理人职业化——理论和现实的双重要求
综上所述，破产法律制度的目标价值取向，决定了破产管理人应当具有中立性、专业化和长期独立性的法律地位。三者互相联系，相辅相成，缺一不可，共同服务于破产法目标价值的实现。缺乏中立性，就可能失之公正；不具专业化，就可能失之效率；缺乏独立性，就会导致破产管理人的权利与义务失衡，无法追究法律责任，最终可能使其贻于履行职责或者肆意违法损害当事人合法权益。破产管理人法律地位的这种特殊性，又决定了其必须象律师事务所、会计事务所、审计事务所一样，走职业化的道路。
所谓破产管理人职业化，是指企业破产程序中的破产管理人，应当由市场上专门从事这项工作的破产服务组织来担任；[2]破产服务组织提供有偿的破产管理和清算服务；破产服务组织必须经依法登记注册取得执业资格；破产服务组织在处理破产事务过程中依法行使职权，并对自己的过失独立承担责任，其合法权益受法律保护。实现这一转变，既有理论上的基础，又是现实中的要求。
（一）从理论上看，破产管理人职业化能够克服现行各种学说的不足
现有的各种学说，均只能在破产管理人法律地位的某一方面作出界定。“破产财团说”以赋予破产财团独立的法律人格为逻辑基点 ,以信托制度为依托得出破产管理人具有独立地处理破产事务的属性，但说明不了它的中立性地位；“代理说”注意到了破产管理人与破产人、债权人的利益密切相联，进而认为是他们的代理人，实标上是从根本上否认了它的中立性地位；“职务说”虽揭示了破产管理人的中立性地位，却失之于不能说明它的独立性地位。破产管理人职业化后，则能够充分体现其应有的法律地位：作为专门从事这项工作的破产服务组织，当然具有专业性；依法定职权处理破产事务且服务对象的不确定化又使其具有中立性；依法经登记成立则赋于它长期独立性的法律地位。
（二）从实践中看，破产管理人职业化能够解决我国破产法实施中存在的各种问题
按照我国《破产法》和有关司法解释的规定 ，清算组由“人民法院、同级人民政府从企业上级主管部门、政府财政、工商、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和专业人员中用公函指定组成”。这一做法在实践中暴露出了许多问题：一是工作效率低。因为清算组成员都有各自的本职工作,若本职工作与清算工作发生冲突时，又不可能放弃本职工作，从而影响破产工作的进程和效率。二是专业水平低。来自各个部门的人员并非都适合破产案件的清算工作,是否具备必要的专业技能和法律知识也不确定。事实上各部门在选派人员时往往要从本部门工作需要出发，不可能让本单位的骨干力量去,这势必会影响清算工作的专业性和权威性。三是利益不超脱。因为企业上级主管部门与企业之间利益休戚相关，同时企业破产在某种程度上也可能在财政、税收、职工安置等方面牵涉到有关政府部门的利益，因而使他们很难站在公正立场上进行破产管理与清算，债权人的利益难以得到保障。四是债权人会议的监督权难以行使。由于清算组是由政府各部门派员组成 ，这就使清算组具有了一定的政府职能色彩，债权人会议对清算组必要的监督基础因此而消失。五是清算组的责任难以有效追究。在现行破产清算程序中，除严重违法并触犯刑法的有关个人外，如果清算组违法 ，造成破产财产的浪费、破产成本过高或者侵犯了有关权利人的权利，由于清算组是临时组织，没有承担责任的能力，破产程序终结后便告解散，因而无从追究其责任。六是清算组工作报酬的支付处于两难境地。如果给清算组成员支付报酬，就会使其得到两份工作报酬 ，因为大多成员作为国家工作人员已有一份工资 ，所以是不合理的 。但是，如不支付就更不合理 ，因为这实质上是清算组无偿为债权人工作 ，使债权人占国家的便宜。分析以上问题出现的根源，就是作为破产管理人的清算组不具备中立性、专业化和长期独立性的法律地位。而只要实现了破产管理人的职业化，所有问题都将迎刃而解。
行文至此，可能有人会说，只要改从律师事务所、会计事务所或审计事务所中选聘专业人员组成清算组，就能解决上述问题，而用不着破产管理人职业化。笔者认为这种观点值得商榷：因为从多个不同的组织中选聘人员组成的清算组，不管工作人员有多专业，其都是一个临时机构，仍然缺乏长期独立性；而如果仅是从单个类似律师事务所的组织中选聘专业人员，则其本身就是对破产管理人职业化的一种实践。事实上，我国上海、武汉等地已成立多家破产清算服务公司。因此，破产管理人职业化，理应成为我国建立合理的破产管理人制度的必然选择。
四、破产管理人职业化的若干法律制度构想
实现破产管理人的职业化，对我国来说是一个全新的课题。诸如主体资格的确认，权利义务的界定，以及日常的监督管理等问题，都需要通过立法建立相应的法律制度，专门对其进行调整。笔者认为，在立法的层次上，可在新《破产法》中就此问题作一原则规定，然后再以行政法规或者规章的形式进行具体规定。就需建立的具体法律制度而言，至少应当包括以下几个方面：
（一）市场准入法律制度。一是准入条件的确定。也就是说，要明确具体地规定必须具备什么样的条件才能成为职业破产管理人，包括执业资质许可、最低注册资本、办公营业场所、专业设施设备等。二是组织形式的选择。笔者倾向于采用有限责任公司的形式，这既是市场主体发展的趋势，也是建立现代企业制度的需要。当然，采用破产事务所的形式也未尝不可，特别是在发展之初，职业破产管理人相对较少的情况下，可以在各律师事务所、会计事务所和审计事务中实行破产业务资质限期达标管理，如期达标的可先赋予破产管理人执业资格，然后再逐步规范，最终要向公司的方向发展。[1]这对保障全国范围内破产工作的顺利进行有着特殊重要的意义。至于自然人能否成为职业破产管理人问题，本人持反对态度。因为我国目前的个人信用制度尚不发达，个人承担责任的能力相对较差，且个人力量也难以适应复杂的破产清算工作的要求，如果在同一破产案件中任用多位破产管理人的话，则和现行清算组没有多大区别，缺乏现实意义。
（二）资格管理法律制度。一方面是指破产服务公司工作人员从业资格的取得、授予法律制度。对此，本人认为可以参照我国律师、会计师的资格取得方式，实行统一的资格考试制度，并规定相应的条件进行调整：一是积极性条件，包括执业年龄、文化程度、专业背景、工作经历等；二是消极性条件，限制部分特殊人员从业，如受过刑事处罚未满法定年限的个人，被吊销资格证书未满法定年限的律师、会计师、公证人员，以及其他依法尚未复权的自然人。另一方面是指对破产服务公司及其从业人员的目常监管法律制度。这两方面，都要求有相应的监督管理主体。笔者认为有两种途径可供选择：一是建立专门的行政管理机构，统一负责日常管理工作；二是利用现有资源，将这一职能赋予现行体制下的某一行政管理部门。
（三）工资报酬法律制度。破产管理人付出了破产管理和清算的劳动，就应该获得合理的工资报酬，因为除此之外别无所得；根据权利和义务的对应性，这也是要求其承担相应责任的基础，故应在法律上确立破产管理人取得报酬的权利。关于工资报酬的来源，可以这样理解：破产管理人在破产程序中从事的工作，并非为某一方面或是单个权利主体服务，而是为所有的利害关系人服务；所以就其工资报酬的性质而言，应是一种共益费用；既为共益费用，就应从各利害关系人共同利益的客观载体——破产财产中优先列支，对此立法宜做出明确规定。关于工资报酬的数量，笔者认为在实行破产管理人职业化后，不宜继续由法院决定。 [1]因为这会影响破产管理人独立性地位；而且，破产管理人职业化也意味着其工资报酬的市场化，那种职权化的做法与此不符。理想的途径，是采取招标的形式──其实这也是笔者所提倡的破产管理人的选任方式。其优点，一是有利于保持破产管理人的独立性地位；二是能引入竞争机制，促进破产费用的最小化，有利于保护债权人的合法权益。招标的组织工作，则应由法院和利害关系人代表共同进行。
（四）权利责任法律制度。破产管理人处理破产事务应当享有的权利，必须履行的义务，以及损害利害关系人合法权益所应承担的法律责任，法律都应明确规定。在权利和义务的规定上，如接收破产企业，回收企业财产，清理、管理、处分和委托评估拍卖破产财产，提出和执行破产财产分配方案等权利，以及破产管理人须尽善良管理人应有的注意等义务，既可列举也可概括。在法律责任的规定上，民事责任方面主要是要确定其损害债权人合法利益所应承担的赔偿责任，并相应地规定受损害人的利益救济途径和方式；关于行政责任，则应根据破产管理人可能的违法行为，在罚款、暂扣或吊销从业人员资格证、责令停业整顿、取缔经营资格等方面作出相应的规定；至于刑事责任，则可规定按照相关刑事法律进行追究。从而彻底实现破产管理人的权责统一，真正建立科学合理的破产管理人法律制度。

潮汕地区“六合彩”赌博活动调查报告

郑超峰


笔者按：自上个世纪90年代后期，“六合彩”在广东沿海“抢滩登陆”后，一发不可收拾，很快便家喻户晓，每到一处当地群众都纷纷参与、购买成风，并呈迅速向内地蔓延之势。笔者来自“六合彩”的重灾区----广东省潮汕地区，亲眼目睹了“六合彩”的严重社会危害性，对这一违法活动有着深刻的认识。
每次放假回家见到家乡父老沉溺其中不能自拔、受毒害深重，见到改革开放20几年来家乡辛辛苦苦所取得经济建设成果，和业已形成的良好社会风气，在“六合彩”的肆虐冲击下，正慢慢的被腐蚀、被冲垮，感到痛心疾首。此次作者在寒假期间通过近半个月的走访、调查，草写此文，本文将草析“六合彩”赌博的特点、兴起蔓延原因、危害性、预防对策及其引起的思考，以期人们对这一违法活动有所认识，同时希望政府和学界对此予以高度重视，对预防和控制此类犯罪作出科学对策。　

一、“六合彩”赌博活动概述及其特点
（一） 概述。
“六合彩”缘起并盛行于香港，在香港是一种公开、合法的公众博彩活动，由香港赛马会经营。在香港已有很长的历史，它和大陆福利、体育彩票一样，都是通过随机摇奖方式得出每一期的中奖号码。但一传到内地就开始走样，在内地六合彩赌博活动的主要形式是：由庄家以每周二、四、六香港“六合彩”开奖的数字为中奖依据，并用高倍额的赔金诱使公众购买；同时“六合彩”的组织者通过非法渠道从香港引入、印刷各种“六合彩猜码图”和“玄机图”，上面印有中国传统图画、数码、十二生肖、打油诗、对联等宣传信息，告诉群众如何猜测“中奖”号码，让人们产生猜奖是有所依据的错觉，以此煽动彩民购买的热情和积极性。这是一种未经国家许可批准没有监督、公证，中彩者不缴税的非法私彩，同时也是设置圈套欺骗他人参赌获取钱财的行为，是一种赌博违法行为，有的甚至已经构成犯罪。
（二）当前“六合彩”赌博活动的特点：
1、传播迅速，参赌人员、范围呈扩大趋势。由于目前六合彩已经在东南沿海盛行并已迅速蔓延向内地省区扩散，现在湖南、江西以至内陆省份都有所发现并且呈迅猛发展态势。2、参赌人员绝大多数为农民、个体劳动者，同时向社会各阶层渗透，涉及面极广。3、形成有组织、有分工，是隐蔽性较强的传销赌博。 4、社会危害性严重。

二、“六合彩”的社会危害性
（一） 使当地资金大量流失，摧毁农村经济基础，破坏社会生产力，影响国家金融管理秩序。许多彩民将原本准备投入再生产的资金或家中的积蓄，更有甚者将自家留来买种苗费用或孩子上学的学费都拿来用于六合彩赌博。据当地有关官员称，自1999年以来潮汕三市用于购买“六合彩”的民间资金流失就高达数十亿元。一些“六合彩”泛滥严重的乡镇资金流失每年都在500万元以上。这无疑对当地经济造成致命的打击。资金的短缺严重扰乱了金融秩序，导致民间借贷急剧增加，高利贷现象重新抬头。这一方面使农村信用社存款持续下降，收贷收息艰难，另一方面对具有可持续发展潜力的行业投资形成了挤出效应。由于集资项目无法完成，各乡镇许多关系到长远发展的村级基本设施建设被迫无限期缓行。如此以来乡村经济基础遭到严重破坏，直接影响当地生产力的进一步发展。同时有相当大一部分资金通过非法渠道流向境外庄家，破坏国家的金融外汇管理秩序。
（二）村民无心生产劳作，生活水平严重下降，破坏农村社会正常生活秩序。
在六合彩的重灾区，几乎家家户户都在买六合彩，群众正常的生产、生活秩序被打乱，参赌人员的身心健康受到严重威胁。许多参赌人员沉迷于"六合彩玄机图"的研究，达到废寝忘食的地步，而无心耕作造成部分村庄大面积撂荒，生产荒废现象也日趋严重。不少村民不惜倾其所有购买六合彩，导致无钱购买农药、化肥等生产资料，影响农业生产，有的甚至连生活费也用于购买六合彩，生活水平严重下降。由于将辛苦赚来的血汗钱一次又一次地喂进六合彩这只吃人不吐骨头的老虎嘴里，有的彩民甚至因此精神失常，据笔者得到的可靠数据，2002年揭阳市复退军人精神病院便接收了４８例参与六合彩赌博引发的精神病人，该院门诊中有4０％－－5０％的患者是六合彩赌博引起。研究六合彩成了彩民每天的题中要义，很多人都随身携带着一个记满了各种数字和生肖的小本子，有空就拿出来分析、交流一番，城乡气氛几被买码风笼罩。特别是在每周的开码日人们都在谈论号码，猜码、买码，商场店铺关门，打工仔无心做工，农民不事耕种，街道冷冷清清，据笔者所见往日人流涌动相当繁华的市场下午五点钟不到几乎空无一人（注：开码时间为晚上八点一刻）。这一现象被当地老百姓称为“码日事变”。如此一来农村社会的正常生活秩序遭到严重破坏。

（三）助长了封建迷信，败坏了社会风气，严重影响农村精神文明建设。
“六合彩”非法赌博活动助长了封建迷信活动。对于“六合彩”如何猜，笔者向一年事已高的“彩民”虚心了解，老者举了一例：有一期“玄机图”上出了这样一句诗“一片丹青照汗青”，而当期出的是“猪”。这究竟如何解释呢？老者这样说：诗中的丹代表红，可作“朱”讲，而“朱”又于“猪”同音而得。在彩民看来，“玄机”不仅仅存在于那些图文之中，就连街头的疯子或小孩也有透露“玄机”的可能。彩徒问疯子是认为他们头脑通天，问小孩是认为童言无忌，能透出大秘密(这是潮汕人一种传统迷信)。疯子若万一能说中一个号码，那么他就能从衣衫褴褛一下子变成有吃有穿、前呼后拥的“贵人”，有人甚至把他包养起来，由于看到疯子吃香起来，据说潮阳有一不务正业的青年竟扮起疯子来。
为求特码，彩民还到处求神拜佛，每到开码日，就会有几百人带着贡品香火到古神庙或山头祈神赐码，从而导致当地封建迷信盛行，败坏社会风气。同时一些运气好的村民中了奖就会产生一种示范作用，默认这种凭运气而不劳作的发财方式，改变过去劳动光荣的观念，使得崇尚劳动的社会道德体系濒于崩溃。直接破坏农村社会精神文明的进行。

（四） 衍生其他犯罪，危害社会治安，造成社会不稳定。
这种赌博活动不仅有其赌博本身带来的危害，同时还诱发刑事、治安案件不断发生，成为影响社会稳定的重大隐患。在“六合彩”赌博中，绝大多数彩民处于亏损状态，为了能维持长久的赌博，在倾家荡产后就不惜铤而走险，走上了犯罪道路。有的彩民经不起严重亏损、负债累累的打击，竟跳楼、服毒自杀。
同时，一些庄家为了垄断当地六合彩市场，雇用打手、保镖勾结当地政府官员和公安司法人员，排斥异己，胡作非为，这将导致黑社会性质的犯罪组织在农村社会的慢慢形成，这是必须引起关注的一个社会问题。
再者，由于庄家通过“六合彩”聚敛了不少钱财，这些钱都是属于非法收入，而要让这些非法收入进入正常的金融流通之中，必定滋生“洗黑钱”这一新的犯罪，值得我们关注。
另外由于一些国家工作人员在金钱的诱惑下也纷纷参与这种违法行为甚至被庄家收买与他们勾结，笔者从揭阳市中院刑庭了解到该市下属某县邮政局一工作人员竟利用职务之便，私自截留并挪用了该县电信局的50万现金用于购买“六合彩”，而后血本无归直至东窗事发，中被法律绳之以法。
还更有甚者，一些执法人员打着打击“六合彩”的旗帜，暗地里却干着以权谋私、侵吞罚金、中饱私囊的勾当，被当地群众戏为“螳螂捕蝉，黄雀在后”。严重破坏了党和政府在群众心目中的形象，直接破坏公务员的廉洁性，引发腐败犯罪。

（五） 影响了国家福利彩票、体育彩票的发行，影响国家财政收入。
“六合彩”所到之处都对福利彩票、体育彩票等合法彩票的销售造成严重负面影响，自从“六合彩”传播以来，合法彩票的销售额大不如前，有的地方下降竟达一半以上，笔者在揭阳市“南粤风采”福利彩票站了解到，2003年该福彩的销售额竟比“六合彩”盛行前的1999年下降了65%，这样一来将不利于国家福利事业、体育事业的发展。
由于六合彩的四处蔓延，农民收入减少，生活水平下降，农村经济遭到严重破坏并相应造成消费者的购买力下降，相应地税收征收困难，进而反映为国家财政收入的减少。

三、“六合彩”传播和盛行的原因
（一）群众愚昧的暴利投机心理、贪财欲望和严重的迷信思想是“六合彩”兴起传播的关键原因
受商品经济大潮的冲击，群众们想发财致富本无可非议，但许多人不是通过勤劳致富，而是把致富的希望都押在购买“六合彩”上，梦想一夜暴富的严重的投机心理使他们丧失了判断力，迷失了方向。
严重的愚昧迷信思想也是一个重要因素，很多彩徒相信“六合彩”的中奖号码是可以被猜中的，相信玄机是准确的，冥冥之中有股力量在帮助其发横财。即使花几万、十几万只中了几千元、几百元的奖，彩民往往只是怨自己运气不好，或是经庄家“善意”提醒后对着“六合彩玄机图”埋怨自己当时买彩的失误。
同时还存在赌博犯罪活动同样性质的翻本心理。输了钱总想着中一次就翻本，可以说，对于六合彩赌徒来讲，“六合彩”是一种毒品，沉溺其中就是踏上一条不归路。偶尔的中奖恰如吸入毒品的那一瞬间，片刻的快乐换来的可能是一世的痛苦。未迷上的时候，六合彩表现得像一条发财捷径，迷上的时候它是一条绞索，彩徒输钱后所有翻本的挣扎都只能是被越套越紧。
（二）庄家的欺骗手段深具诱惑力
四十倍的高额赔率和某地某人用几千元博得几十万元的传言是庄家吸引群众参赌的两大绝招。庄家为了掩盖其非法活动本质而特地编写了号称藏有中奖号码的“六合彩玄机图” 、“济公送码”或“曾道人透码”及其它信息，以提供彩民研究“特码”，这为参赌心切又有所顾虑的彩民提供了一颗定心丸。不仅如此，还可通过上因特网浏览或拨打香港声讯台查询中奖号码等手段，让赌者深信不疑。其实“六合彩”活动都是本地一些庄家私自操纵，与香港六合彩公司根本没有任何联系。
（三）参赌人员大多参赌人员以农民、个体劳动者为主，文化素质普遍不高，法制观念淡薄，有着自身阶层的局限性。
参赌人员以农民、个体劳动者为主，他们普遍文化水平比较低，他们对49个数字的排列组合的机会以及中奖概率等风险与效益关系的认识并不深刻，加之他们代表的是私有制经济中的个体经济成分，小农意识严重，受自身阶层的限制，他们考虑问题时往往把谋取个人利益最大化放在首位，而忽视由此带来的负面影响，同时法制意识落后乃至缺乏，导致对六合彩的危害性和违法性存在着认识上的盲点，一经诱惑，容易进入一种如痴如醉、走火入魔的幻想之中，并从中得到旁人无法企及的快乐。
（四）乡村社会的特有环境是六合彩繁殖的温床
费孝通著的《乡土中国 生育制度》中讲到，“乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会。常态的生活是终老是乡。假如在一个村子里的人都是这样的话，在人和人的关系上也就发生了一种特色，每个孩子都是在人家眼中看着长大的，在孩子眼里周围的人也是从小就看惯的。这是一个熟悉的社会，没有陌生人的社会”，在乡村社会因为每个人都知道各自的底细，从熟悉中获得了信任，人们彼此之间在人格上的相互信任，而这一点恰好是六合彩在乡村不断运作的纽带。在庄家和彩民间的经济交往正是靠这种彼此了解彼此信任的关系维系着，彩民到庄家处买彩，一般是要交现金，但由于彼此之间的熟悉关系，或凭借多次的交往经验可以赊账，而庄家在收到彩民的赌注后一般必须给他们开码单，上面写着该彩民本期购买的号码和金额，当然有的连码单都不写，完全靠着一种熟悉关系。在彩民中奖以后，庄家便会以最快速度一分不差的将奖金送还彩民，很少会出现中而不给或庄家出逃的现象。庄家也正是通过这种诱人的兑奖行为来树立自己的信用形象。而那些赊账的彩民即使没中奖也会遵守双方的默契将赌注交还给庄家，很少有赖帐情况发生。因为双方都知道这是一种违法行为，无法通过正当的司法程序来实现法律救济。因此只能依靠自身的信用关系来进行交易，而双方为了长期的合作也不会轻易破坏这种彼此间的信用关系。
同时，彼此熟悉的乡村社会是一个紧密的团体，在乡村，你的一行一动都在别人的注意之中，人们相互之间投入了太多的感情和自由，这在一定程度上就剥夺了你的自由。所以当其他人在买“六合彩”时，你很难不去购买，因为如果大家都在买而你不买，那你就显得有些不正常，这就在一定程度上剥夺了你不买的自由。而这种玄而又玄的猜码技巧和信息也需要通过熟人之间的交往得以传播。可以说，乡村社会特有的熟人社会性为六合彩的迅速传播提供了优良的环境。

（五）国家对“六合彩”的控制与打击在主客观方面都存在一定问题
（1）主观方面：有些地方领导对六合彩赌博犯罪的危害性认识不足，打击、查禁“六合彩”的工作流于形式。特别是基层组织作用不大，个别村委会、村干部思想上没有引起足够重视，给了“六合彩”赌博很大的生存空间，于是出现了有令不行、有禁不止的局面。更令人吃惊的是，当地一些政府官员或司法人员，身为执法者却置党章国法于不顾，在利益的驱动下，竟违背自己职责，偷偷购买“六合彩”。笔者去年暑假在当地某基层法院实习时亲目睹此怪现象，每逢开码之日竟有不少司法工作人员在上班时间公然讨论“买码”，其讨论之认真仔细及其辩论程度之激烈远胜于对案件的分析，不禁令人愕然，这些国家工作人员的行为的两面性不免让群众会怀疑抓捕活动的正当性与严肃性，难以令人心服。更有甚者，一些执法人员与“六合彩”庄家相勾结，为“六合彩”犯罪活动“保驾护航”。
同时目前在实际打击“六合彩”违法活动中，在某些地方已形成一种“潜规则”，即只要是因参与六合彩一旦被抓即是罚款了事，并且罚多少由执行机关根据其情节予以罚款，令人不可思议的是双方可以讨价还价，而在关于罚多少的问题上一个关键问题还得看你是否有“关系”或你的社会活动能力高低。某些基层派出所派出所在这套“潜规则”中扮演了重要角色，这些派出机关置国法于不顾，私自要价处罚并与当事人讨价还价，所罚金额多数并未入帐上缴财政，而大多中饱私囊，流进自己口袋。某些警察还充分利用其职权性强行勒索之能事，作者走访了不少“彩民”，均对“人民卫士”的行为苦不堪言，当然在惧怕其“执法”之外更惧怕其一些扰民行为，笔者记录了一个例子：某所长一日对辖区内一小庄家说我向你买一千元的“一定要中”的“特码”，当晚“开码”后，该小庄家迫于该所长权威，如数将该所长所“猜中”的彩金如数上门奉还，当然不管该所长是否猜中。如此一来以致在某些地区人民公安的威信扫地，干群关系十分紧张。