全国人民代表大会常务委员会关于批准《中华人民共和国和西班牙王国关于刑事司法协助的条约》的决定

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中国民用航空总局


关于建立健全民航系统保持共产党员先进性长效机制的意见

民航党发[2007]1号


民航各地区管理局、局属各企事业单位党委(党组)，空警总队党委，民航局直党委：

为进一步加强民航党建工作，促进和谐民航建设，根据《中国共产党章程》和《中共中央办公厅印发(关于加强党员经常性教育的意见)等四个保持共产党员先进性长效机制文件的通知》精神，结合民航实际，现就建立健全民航系统保持共产党员先进性长效机制提出如下意见。

一、指导思想和主要任务
1、指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，贯彻党要管党、从严治党的方针，紧紧围绕构建和谐民航、建设民航强国的奋斗目标，以加强党的执政能力建设和先进性建设为主线，以加强各级领导班子思想政治建设为重点，以加强党员队伍建设和基层党组织建设为基础，以建立健全党内各项制度为保障，坚持围绕中心、服务大局，突出重点、务求实效，分类指导、整体推进，与时俱进、开拓创新，全面加强民航系统党的思想、组织和作风建设，把民航党建工作提高到一个新的水平，为促进民航事业又好又快地发展，提供坚强的思想、政治和组织保证。
2、主要任务。贯彻落实中央关于保持共产党员先进性长效机制文件精神，要紧密结合民航实际，着力抓好以下几项主要任务：建立健全各级领导班子思想政治建设长效机制，把各级领导班子建设成为政治坚定、求真务实、开拓创新、勤政廉洁、团结协调的坚强领导集体；建立健全党员队伍建设长效机制，建设一支思想政治素质好、工作能力强、先锋模范作用突出的党员队伍；建立健全基层党组织建设长效机制，把基层党组织建设成为凝聚人心、推动发展、促进和谐的坚强战斗堡垒。
二、建立健全领导班子思想政治建设长效机制，不断提高各级领导班子的领导能力和工作水平
3、坚持和完善党委中心组学习制度，不断提高思想政治素质和运用理论解决实际问题的能力。坚持把学习贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观作为理论武装工作的中心任务来抓，把党委中心组学习制度作为搞好理论武装、贯彻中央精神、研究重大问题、把握发展规律、提高执政能力和决策水平的有效途径。坚持个人自学和集中学习研讨相结合，全年集中学习研讨的时间不少于12天。不断创新学习方式方法，注意解决好理论学习的系统深入不够和联系实际不紧这两个突出问题。可以将中心组学习时间和内容相对集中，把学习理论和研讨工作相结合。学习前要认真准备，特别是对中心组学习的一些重大议题，事前要进行调研，增强学习的针对性。学习中要精心组织，做到学有收获。学习后，要突出学习成果的运用，为党委科学民主决策提供依据，并发挥中心组的示范、带动和指导作用，统一干部职工的思想认识。进一步完善和落实领导干部述学、理论学习考核制度，上级党委对下级党委每年要检查考核一次，发挥好考核对引导、督促和检查学习效果的作用。
4、建立健全科学民主决策制度，进一步提高领导班子决策水平。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善并严格执行党委会或常委会议事规则和决策程序。凡属单位的重大决策、重要干部任免、重要建设项目安排和大额资金的使用，必须经党委集体研究决定。重大问题决策要充分发扬民主，集思广益，注重发挥班子每个成员的积极性和创造性，注重发挥职能部门的参谋、助手作用，注重广泛听取群众的意见和建议，注重征求专家、学者的意见。建立现代企业制度的国有独资和控股企业，党组织对企业重大问题决策的意见和建议要集体研究，由进入董事会、监事会、经营班子的党委成员通过多种方式分别体现党组织的意见。未设董事会的企业应采取联席会议方式，由党委成员和经营管理班子成员共同研究决定重大问题。
5、弘扬求真务实精神，建立健全工作创新机制。各级领导班子和领导干部要适应民航新形势新体制新任务的要求，坚持求真务实，科学认识国内外社会经济发展和民航发展的趋势，正确分析本单位的实际情况，深入把握民航以及本单位发展的规律，认真研究发展中的一些重大问题，不断推动工作创新。适应不断完善社会主义市场经济体制和新型行业管理体制的要求，进一步转变政府职能，积极推进依法行政。总局机关把工作重点转向政策、法律规章和战略规划的制定上，地区管理局以及监管办把工作重点转向政策、规划、法规以及标准的执行上。各级行政机构要把注意力集中在搞好行业管理、营造良好的发展环境上，把立足点放在服务和监督上。企业单位领导班子要致力于国有资产保值增值，不断提高经营业绩，把企业做强、做大。事业单位领导班子要致力于完善管理机制和运行机制，实现可持续发展。各级领导班子和党员领导干部要自觉加强对和谐民航建设问题的研究，不断提高执政能力和管理水平。坚持领导干部述职制度和领导班子定期总结工作制度，善于对实践经验进行理论概括，努力获得规律性的认识，不断提高领导能力和水平。
6、建立健全联系基层、服务群众制度，改进领导班子和领导干部的作风。建立领导干部联系点制度，领导班子成员要联系一至两个基层单位，定期深入联系点，了解基层工作，听取群众意见，帮助基层和群众解决实际问题，努力使联系点成为示范点，发挥以点带面的作用，推动面上工作。坚持深入基层调查研究制度，总局党委班子成员每年至少要有一个月时间，司局级党员领导干部每年至少要有两个月时间，深入基层和联系点调研。调查研究要围绕改革发展中的重大问题、影响改革发展的深层次问题、干部职工关注的热点和难点问题有计划地开展。调查研究要讲求实效，切忌形式主义。总局党委成员、总局机关各部门每年要至少安排一项以上的专题调研。调查研究要形成调研报告，作为决策参考。党员领导干部在联系和服务群众的过程中， 要注意加强与统战对象的联系， 经常听取他们的意见和建议。坚持领导干部轻车简从制度，树立良好形象。
7、坚持和改进民主生活会制度， 不断增强领导班子解决自身问题的能力。按照中纪委、中组部规定， 借鉴先进性教育活动的做法， 认真开好一年一度的党员领导干部民主生活会。时间一般安排在6至8月之间。遇有特殊情况需要延期召开或加开民主生活会的， 须报经上级党组织同意。民主生活会的主题应当按照上级党组织的要求， 结合班子自身实际， 针对党性党风方面存在的突出问题确定。民主生活会分为会前准备、召开会议、整改提高三个阶段， 具体包括： 确定主题与制定方案、组织学习、征求并反馈意见、撰写发言提纲、开展谈心活动、开展批评与自我批评、制定和落实整改措施、向群众通报情况、材料整理上报和归档等9个主要环节。民主生活会的方案，应提前l5天向上级党组织书面报告。民主生活会的情况报告和原始记录， 应在会议结束后l5日内上报。通报可采取下发文件、召开会议、内网上刊播消息等方式。党组织负责人要认真抓好每个阶段每个环节工作的落实， 带头开展批评和自我批评， 并代表班子进行对照检查， 带头抓好整改， 确保民主生活会质量。上级党委及职能部门要加强对下级党组织民主生活会的指导，上级党委班子成员每年要参加l至2个下级领导班子的民主生活会。上级党委每年要将所管理的领导班子民主生活会情况进行综合分析，进行通报。

坚持经常性的谈心、谈话制度，加强领导班子之间的思想交流和沟通。领导班子成员要自觉维护班子团结，主要领导干部要做团结的模范。坚持和完善领导干部双重组织生活会制度，党员领导干部要带头执行组织生活的各项制度，自觉以普通党员的身份参加所在党支部的组织生活。
8、坚持不懈地开展党风廉政建设，不断增强党员领导干部廉洁自律的自觉性。加强党章以及党纪、政纪教育，加强党性锻炼和思想道德修养，教育和引导党员领导干部做践行社会主义核心价值体系的表率，做学习、遵守、贯彻、维护党章的表率。大力倡导勤奋好学、学以致用，心系群众、服务人民，真抓实干、务求实效，艰苦奋斗、勤俭节约，顾全大局、令行禁止，发扬民主、团结共事，秉公用权、廉洁从政，生活正派、情趣健康的良好风气，促进领导干部作风的进一步转变。认真执行党风廉政建设责任制，继续抓好总局党委贯彻《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》具体意见的落实，进一步加大反腐倡廉工作力度。坚持和完善领导干部个人重大事项报告制度，建立健全领导干部述廉制度、谈话制度和回复组织函询制度。
三、建立健全党员队伍建设长效机制，不断提高党员队伍的思想政治素质和工作能力
9、完善学习培训制度，加强党员的经常性教育。党员经常性教育的基本内容：马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想教育；科学发展观、构建和谐社会和社会主义荣辱观等重大战略思想教育；党章和党的基本知识教育；党的路线方针政策和形势任务、国情教育；中国特色社会主义共同理想和共产主义远大理想教育；爱国主义、集体主义和社会主义思想教育，以及社会主义核心价值体系教育；党的优良传统和作风、党的纪律和反腐倡廉教育；市场经济知识、法律知识、科学文化知识和民航业务知识教育。根据不同时期的形势和任务，结合不同单位、不同岗位党员的特点和实际，要突出教育的针对性，适时更新相关教育内容。
在坚持正常工作、生产的同时，采取举办培训班、报告会、上党课、专题讨论、观看电教片、警示教育和实地参观考察等多种形式'相对集中一定时间组织党员集体学习和开展各种教育活动。每年参加所在党组织集体教育活动的时间，在职党员累计不少于l2天，其他党员累计不少于6天。对因年老体弱等特殊情况难以参加集体教育活动的党员，应区别对待，可采取送学上门等方式落实教育要求。倡导党员自学，引导党员根据自身实际和工作需要，制订学习计划，利用业余时间自主选择学习内容和方式。通过开展读书活动、知识竞赛、学习成果交流、评比表彰学习标兵等活动，充分运用网络教育、电化教育等现代化手段，不断激发党员学习的积极性和主动性，切实增强党员经常性教育的吸引力和感染力。鼓励党员参加继续教育。对经组织同意、因工作需要参加自费脱产或在职培训的党员，在政策上给予支持、时间上给予保证。
10、坚持和完善民主评议党员制度，定期集中开展党员党性分析评议工作。本着简便易行、注重实效的原则，党支部每年“七一”前，召开一次专题组织生活会，组织开展民主评议党员工作。会上每个党员对一年来的思想、、工作和廉洁自律情况进行自我总结和自我批评，相互之间开展批评，进一步增强党员的党性观念和党员意识，激发保持先进性的内在动力。对那些不履行党员义务、不具备党员条件的，要多做教育工作，促使他们尽快转化为合格的共产党员。对经教育不改、不符合党员条件的，要根据党章和有关规定，按照正常程序进行处理。对违纪党员，要按照《中国共产党纪律处分条例》的规定，给予纪律处分。

按照中央以及总局党委的统一部署，每5年集中开展一次党员党性分析评议活动。组织党员对照党章规定、新时期保持共产党员先进性的基本要求和具体要求，从思想、学习、工作、纪律和作风等方面查找问题，从世界观、人生观和价值观上分析原因，切实搞好整改。在搞好思想发动、征求群众意见、开展谈心交心和撰写党性分析材料的基础上，召开专题组织生活会，组织党员逐一进行分析评议。党支部要根据党员的一贯表现、征求到的意见和专题组织生活会的评议情况，对每个党员提出综合评议意见，督促党员整改，并采取适当方式向党员、群众通报有关情况。党员领导干部还要从坚持科学发展观和正确政绩观方面，从权力观、地位观和利益观方面进行深入剖析。
11、健全和完善党员管理制度，实现党员管理的全覆盖。严格执行党员编入党的一个支部、小组制度。严格执行党员组织关系转移制度，党员工作变动在办理行政关系的同时要接转组织关系手续。对不及时接转组织关系的要进行教育，督促其尽快转移组织关系，防止党员找不到组织、组织找不到党员的现象发生。对到民航单位或地方挂职锻炼、借调帮助工作、或到党校学习培训的党员，时间超过6个月的要转移组织关系，6个月以内的要开具党员证明信。对短期合同工的党员，一般要求其转移组织关系或持《流动党员活动证》，做好身份确认工作，党组织要将其编入支部’实行有效管理。对未转移组织关系或未持证的流动党员，也要从生活、工作和学习等方面给予必要的关心和帮助，努力使其接受党组织的教育和管理，增强流动党员的组织归属感和政治责任感。积极推进党员信息库建设，争取在2007年底前完成，利用信息库加强对党员的日常管理。
12、建立健全党员联系群众、服务群众制度，提高党员服务、带领群众的本领。基层党组织在组织党员做好本职工作的基础上，选择适当方式，做好党员联系群众和服务群众工作。采取党员或党支部与困难群众结对子、党员与新职工结对子的办法，帮助他们解决实际困难，提高工作技能。组织党员积极参加党组织开展的以服务基层、服务群众为主要内容的主题实践活动，为基层和群众解决一些实际困难。认真开展党员责任区、党员先锋岗、示范岗等活动，丰富活动内容，增强活动效果，促进中心工作。党员要积极参加帮助生活困难群众的捐赠活动。各级党组织要进一步关心、服务党员，帮助党员解决思想问题和实际困难，促进党员更好地联系、服务群众。
13、坚持和完善发展党员工作制度，认真做好发展党员工作。按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，有领导、有计划地发展新党员，把思想好、素质高、工作成绩突出的业务骨干吸收到党员队伍来，不断增强党员队伍的生机和活力。要注意在工作、生产一线发展党员，注意在青年中发展党员，注重在高知识群体、各类人才和大学生中发展党员，做好发展女党员工作。严格发展党员工作程序，认真履行入党手续，坚持成熟一个，发展一个，确保新党员质量。加强对入党积极分子的培养教育，基层党委对发展对象要进行短期集中培训，培训内容以《党章》等党的基本知识为主，时间一般不少于40小时。因客观原因不能集中进行培训的，党组织应安排他们学习指定教材，并搞好辅导。没有经过培训的，除个别特殊情况外，不能发展入党。严格入党积极分子的教育培养和考察登记制度，培养时间不够或手续不健全的，不能发展。严格预备党员教育考察制度，加强对新党员的教育培养。推广发展党员公示制度，增加发展工作透明度。坚持发展党员工作情况和发展党员工作计划报告制度，坚持发展党员工作检查制度。
四、建立健全基层党组织建设长效机制，不断增强党组织的凝聚力、战斗力和创造力
14、建立健全党的基层组织，严格执行换届选举工作制度。新成立新组建的单位，要按照党章规定，及时成立党的组织。一般情况下，党员超过100名以上的基层单位成立党委，党员超过50名以上的基层单位成立党总支，正式党员3人以上的基层单位成立党支部。党员人数不足3人的基层单位要与邻近单位联合成立党支部。按照干部配备条件和程序要求，配齐配强基层党组织领导班子。
按照《党章》和有关规定，党组织定期召开党员大会或代表大会，进行换届改选。根据中组部关于民航基层党组织换届选举的批复，基层党委每届任期原则上为四年，党总支、党支部每届任翟原则上为两年。选举工作要严格执行《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定程序进行。如需要延长或提前进行换届选举，应报上级党组织批准。上级党组织认为必要时，可以届中调整党组织书记、副书记以及常委。委员出缺，应按规定程序增补。
15、积极探索党组织发挥作用的有效途径，完善党组织工作的相关制度。党组织要按照党章以及有关条例规定的党组织的主要职责以及领导核心作用、政治核心作用、保证监督作用、战斗堡垒作用的性质定位，坚持围绕中心、服务大局，拓宽领域、强化功能结合本单位实际，进一步明确党组织的职责任务，健全完善党组织发挥领导核心作用、政治核心作用、保证监督作用、战斗堡垒作用的相关制度规范和程序规范。特别是要健全完善重大问题决策和干部管理使用研究的相关会议制度和办事程序。认真抓好党建工作的规范化管理，编制党组织工作规范化管理手册，不断推进党建工作的科学化、规范化、制度化。
16、认真落实“三会一课”制度，提高组织生活质量。支部党员大会一般每季度召开一次。支部委员会一般每月召开一次，党小组会一般每月召开一次。党课应当每年安排一至两次。党组织应根据党员思想和工作状况，结合形势任务，安排组织生活，使党的组织生活丰富多彩，具有针对性、实效性。党课教育要注意把对中央精神的学习、党的基本理论教育同分析解决改革开放中的现实问题，同广大党员关心的热点、难点问题，同完成本单位的任务、做好本职工作有机结合起来，创新党课教育的手段和形式，提高党课教育的效果。要严格组织生活纪律，严格党内生活记录制度，保证时间、人员、内容的落实。上级党组织要加强对下级党组织组织生活的具体指导和督促检查，注意总结和推广好的经验。
17、坚持思想政治工作制度，建设“四有”干部职工队伍。党组织要把培养有理想、有道德、有文化、有纪律的干部职工队伍作为思想政治工作和精神文明建设的根本任务，坚持思想教育与严格管理结合起来，把解决思想问题和实际问题结合起来，积极做好凝聚人心、服务群众、稳定队伍的工作。注意把思想政治工作渗透、融合、落实到改革、管理、安全生产的各个环节中去，促进中心工作。建立健全干部职工思想动态分析报告制度，坚持各大单位每个季度向总局党委上报分析报告制度。深入开展和谐单位、和谐机关等精神文明创建活动，不断推进符合本单位特点的文化建设，提升思想政治工作的层次。进一步加强对群众工作的领导，坚持党建带工建、带团建制度，充分发挥工会、共青团组织联系广大干部职工的桥梁和纽带作用。党组织支持工会、共青团组织按照法律和各自章程，围绕本单位的中心任务，独立自主、创造性地开展工作，定期听取他们的工作汇报，及时研究和斑竹解放他们工作中的问题。

18、建立“一岗双责”机制，落实党建工作职责。针对基层党组织特别是党支部书记多数兼职的实际，积极探索建立“一岗双责”机制，完善职责划分、精力分配、党务培训、工作交流、考核等相关机制。上级党组织要经常对兼职书记提出工作要求，督促其落实党建责任。加强党务工作培训，定期开展工作交流，提高他们开展党务工作的能力和水平。建立对党支部书记“两手抓、两手都要硬”的考核制度。行政领导干部是党员的，在给分管单位、联系单位部署工作时，也要注意提出党建工作要求，在听取工作汇报时，要注意了解党的建设以及党员、群众的思想情况。

五、加盟组织领导，确保长效机制的各项任务得到落实

19、健全党建工作责任制。借鉴先进性教育活动加强领导、层层负责的经验，建立健全党委（党组）负总责、党委（党组）书记带头抓、分管领导具体抓、有关只能部门各司其职、紧密配合，一级抓一级，层层抓落实的党建工作格局；形成责任明确、领导有力、运转有序、保障到位的工作机制。

党委要高度重视党的建设，党委书记切实履行第一责任人的职责。党委把党建工作摆在议事日程，定期听取党建工作情况汇报，分析解决党建工作的重要问题；把党建工作纳入年度工作目标体系，与业务工作一起部署、一起落实、一起检查、一起考核；研究制定党建工作规划、计划、制度和措施，抓好组织实施。党务工作部门要按照党委的部署和要求，抓好党建工作各项任务的落实。坚持完善纪委、党办、人事部门联席会议制度，定期分析研究领导班子思想政治建设、党员队伍建设和基层党组织建设的情况，向党委提出意见和建议，形成抓党建工作的合力。党员领导干部要在落实长效机制任务中带头学习、带头上党课或作形势报告，带头开展谈心活动，带头开展批评和自我批评，带头整改，充分发挥表率作用。

20、加强专兼职党务干部队伍建设。按照精干、高效、协调和有利于加强党建工作的原则，设置党务工作部门，配齐配强党务干部。注意选拔有培训前途的业务骨干从事党务工作，运用党务工作岗位培养锻炼干部。加大对专兼职党务干部队伍的培训力度，不断提高综合素质和工作能力。通过送党校培训、各级党委分层次组织集中培训等多种形势，争取每三年将专兼职党务干部轮训一遍。建立新任支部书记上岗培训制度，坚持上任半年内必须培训。选拔党务干部参加民航党校司局级干部班、中青班培训，适时分批组织党书记以及党办主任培训，开拓党务干部的视野。坚持以优化结构、增强活力、相对稳定、合理流动为原则，有组织、有计划地推进党务干部的岗位交流。继续组织企事业单位政工职称的评定工作。

21、确保党建经费到位。采取多种途径解决党建工作经费。中央《关于加强党员经常性教育的意见》规定：“党员教育经费要列入各级财政预算。各级党委留存的党费应主要用于党员教育。国有企业、事业单位党员教育经费在管理费中开支。”民航系统各单位要认真贯彻执行。经费使用要厉行节约，少花钱，多办事。
22、建立健全党建工作的评估考核和激励制度。坚持和完善“创先争优”制度。总局党委坚持每两年开展一次民航先进基层党组织、优秀党员和优秀党务工作者的评选表彰活动，树立、表彰和宣传先进典型。各级党委根据本单位实际开展“创先争优”活动。坚持和完善基层党组织目标管理考核制度，加强量化考核，把考核结果作为领导班子及其成员工作实绩评定的重要内。容，作为领导干部选拔任用、培养教育和奖励惩戒的重要依据。总结和推广开展以“政治素质好、工作业绩好、团结协作好、作风形象好"为主要内容的“四好"班子创建活动。继续开展领导干部年度考评制度，促进领导班子建设。积极探索并建立总局党委对民航各大单位党建工作的评估制度，促进党建工作上水平。



民航总局党委

2007年1月12日

　　破产重整是2007年6月1日施行的 《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“破产法”）增设的一项重要破产法律制度。破产重整，是指对可能或已经发生破产原因但又有再建希望的债务人，在法院主持下，通过各方利害关系人的参与，强制调整各方法律关系，进行债务人营业重组与债务清理，以挽救债务人、避免破产的再建型债务清理法律制度。[1]设立破产重整制度的目的是实现债务人企业、债权人、股东、职工和社会整体利益的平衡和最大化。它有助于社会资源的优化配置，避免不必要的社会资源的浪费；有助于促进经济平稳健康发展，避免企业清算解体导致的关联经济组织经营困难、生产萎缩甚至连环破产；有助于维护社会的和谐稳定，避免破产清算引起的工人失业、群体性矛盾冲突等社会震荡的不利影响。现就破产重整的若干问题加以研究，联系审判实践具体分析如下。

一、重整程序的启动与审查

（一）准确把握重整程序的适用范围

在破产重整启动要件方面，破产法对重整主体未作区分，对重整能力未提出要求，重整原因中“有明显丧失清偿能力可能”的表述过于含糊，对债权人申请重整未作债权数额、比例等限制。对此，应从以下四点进行规制。1.突出重整制度的社会价值目标。法律并没有将重整企业的规模规定为受理条件，无论是大中型企业还是小企业，应从投入和产出的比例来判断该企业是否有花大力气挽救的价值。通过论证前置程序，各方利害人共同判断这个企业有没有挽救的希望，各方当事人是否有重整的意愿，这是一个很重要的考量标准。

2.设置破产重整的能力要件。从经济价值角度对重整企业提出再建价值和再建希望要求，并以此为核心建立启动重整的前置审查程序。该程序的设置，一方面可继续实践一些法院已试行的预审重整计划草案，完善立案前的听证程序，提前向党委政府汇报重整方案，预先落实重整资金来源等方法；另一方面可通过引入由法院主持，会计师事务所等社会中介机构、债权人、债务人企业及其主管部门参加的再建价值与再建希望预估机制得以实施。

3.细化启动重整的界定标准。将据以启动重整的事实状态限定在“濒临破产，有挽救紧迫性”的范围内，防止假重整真逃债。对破产法“有明显丧失清偿能力可能”的规定，建议司法解释细化其界定标准。如规定为：重整程序主要适用于因暂时性经营困难濒临破产，但有可能通过重整恢复正常生产经营活动的企业； 以及陷入困境暂停经营，如破产清算可能引起企业连环破产、重大群体性矛盾等严重后果，但通过各方扶持有可能复苏的企业。对于长期持续不能清偿到期债务、挽救无望的企业，应及时进入破产清算程序。

4.增设债权人申请的资格限制。建议参照国外立法例对债权人申请资格进行限制，如要求债权金额单独或联合达到公司已发行股份总额的10%。设置债权人申请的资格限制，可以减少重整申请权的滥用。

（二）正确认定重整的原因

债务人企业重整的原因分成两种情况，一是企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的； 二是企业法人有明显丧失清偿能力可能的。人民法院在认定企业法人是否属明显丧失清偿能力可能时，应当综合考虑影响债务人清偿到期债务的各种因素。如债务人资产负债情况、财产状况包括设置物权担保的情况、诉讼争议情况等，对于债务人能够清偿到期债务，但其清偿后续到期债务的手段或措施（诸如资产、信用、知识产权等发生严重变化）面临危险的；或其资产已经严重不足以清偿全部债务（债务超过情形严重）的，可以认定债务人有丧失清偿能力的可能性。如果债务人大多数固定资产都设置担保，大量债务进入诉讼执行阶段，同时其资产业务情况又具有挽救希望，就需要启动重整程序。

（三）充分论证重整的可行性

1.申请材料的提供。申请人除破产法第8条规定的应提供的材料外，还应提供重整的初步可行性报告。虽然对重整计划是否可行更多是商务判断而非法律判断，让法院审查可能是个难题，但在启动重整程序时完全不考虑可行性，将使债权人的清偿利益受到严重影响，使重整成为债务人逃避债务的利器，这显然有悖立法的本意。

2.调查评估。重整程序启动前、当事人提出重整申请后，人民法院应当对债务人企业的资产、经营、职工等情况进行充分调查评估，以考量债务人企业是否具备继续经营的价值，作为是否引导推动、开始重整程序的重要参考。

债务人企业的情况主要包括：债务人企业涉诉情况、职工安置情况、债权债务情况、债务人企业是否有重整意愿、债权人对重整的意见及建议、当地党委政府对债务人企业重整的态度等。

调查可以通过以下途径进行：（1）向债务人所在地党委政府、工商、税务、银行等部门进行走访，送重整申请书副本并征询意见；（2）在必要情况下，可以指定会计师、律师事务所、资产评估机构等中介机构作为检查人，对债务人是否具备破产法第2条规定的重整原因、是否具备继续经营价值提出专业意见；（3） 如果利害关系人之间有争议，如债权人申请清算，而债务人申请重整，就需要进行实质调查。在必要时，人民法院可以召集申请人、债务人、债权人等举行听证会，让他们充分表达意见，使法院的居中裁判效能发挥出来。

二、管理人的选任与管理

管理人是由法院选任的在破产程序中独立行使债务人财产管理权和处分权，并拟定破产方案和执行的临时性专门机构。[2]管理人制度产生的初衷乃是因为破产财产的管理和清算工作繁杂沉重，非法院一家的人力物力所能胜任，设置专门的管理人，可协助、辅助法院开展破产事务的办理。管理人自法院选任后，其工作贯穿破产程序的始终。破产管理人制度的建设与实施，对破产重整实务操作能否取得成功有着至关重要的影响。

最高人民法院 《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》中规定，管理人的指定方式有随机、竞争和接受推荐3种方式，而随机方式包括轮候、抽签、摇号等形式。由于立法及司法解释规定得过于原则，使各地法院在指定管理人、明确管理人工作职责等过程中遇到很多难题。江苏无锡、苏州、扬州等地法院在司法实践中积极探索，大胆实践，初步形成一套相对完善的选任和监管管理人的方法，取得较好的效果。

（一）引入管理人竞争机制与摇号相结合的方式确定管理人。破产管理人的选任方式存在以“摇号”制为主的随机指定和以“遴选”制为主的竞争指定、推荐指定三种模式。随机指定体现了程序公正，能够较好地维护选任结果的公平性，在审判实践中被广泛采用。但该模式存在随机性较大、盲目性较强，选任的管理人不能完全符合实际工作需要等缺点。竞争指定和推荐指定虽然可以避免随机指定的盲目性，但也存在主观性较强、公信力不足等缺点。因此，在指定管理人过程中，部分法院采取征求债权人的意见，引入管理人竞争机制，让有关单位、中介机构针对个案出具完整的工作预案，在基本符合个案管理人要求的基础上，再通过公开摇号的方式来确定具体案件管理人的方法，避免了单一摇号或者指定选任管理人的弊端。

（二）建立管理人分级管理及业绩考评机制。建立管理人队伍的长效管理机制，设立管理人行业协会，由该行业协会对中介机构进行分级管理，不同等级或资质的管理人，按照债务人企业重整难易程度，由相应等级的管理人出任。法院在对管理人管理方面，建立并完善下列制度。一是制定统一的管理人操作规范和职业技术规范。二是建立管理人工作计划制度。要求管理人就破产重整工作事宜制定具有操作性的工作计划。三是建立管理人定期报告制度。要求管理人定期报告各项工作进展情况。四是建立定期排查制度。指导管理人定期排查矛盾纠纷，以维稳工作为重点，对职工诉求在规定的时间内及时答复。五是建立重大事项专项报告制度。建立与债权人的直接通道，及时掌握企业情况与重整进程。六是建立管理人业绩考核制度。建立管理人的业绩档案，如实记录管理人履职情况，按照考评业绩对中介机构进行等级维持、下降或上升的评定。把那些评价不好的中介机构列入“黑名单”，经过一段时间的整改后，如仍不能达到相应要求，即将之从管理人名册中剔除，以不断优化管理人的队伍结构。

（三）债务人自行管理的权力限制。破产法在引进重整程序时，采纳了附条件的债务人自行管理制，该制度参考了美国联邦破产法第11章程序中所谓占有中的债务人制度（Debtor In Possession）。[3]即在重整程序期间，经债务人申请、法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。重整期间，由管理人负责管理财产和营业事务的，管理人也可以聘请债务人的管理层负责营业事务。采用债务人自行管理制，并不意味着债务人自行管理财产和经营营业事务不受任何约束。此时，债务人也必须接受管理人的监督。但是，法律对于自行管理中的债务人职权与管理人的监督权限划分标准没有做出明确的规定。考虑到债务人本身对其财产进行管理的特性和弊端，下列权利须由管理人行使。第一，调查及检查权。人民法院在批准债务人自行管理的同时，应当明确授权管理人依据破产法第31、32、33条等规定对债务人的财产、债权债务状况或行为进行调查。第二，撤销权。在债务人自行管理的情况下，管理人通过行使调查权也可以充分了解与撤销权相关的情况，具备行使撤销权的条件。因此，由管理人行使撤销权更符合撤销权的立法宗旨。第三，追讨财产权。破产法第35、36等条规定的对股东未缴纳出资的追缴和对高管人员非正常收入和侵占企业财产的追回等职权不能由债务人自己行使，只能由管理人行使这些职权。

三、重整计划的审查批准

重整计划既是重整程序中各方利益主体通过协商彼此让步寻求债务处理的协议，也是他们同舟共济争取债务人复兴的行动纲领。[4]重整计划旨在促进企业再建更生，贯穿于整个重整程序，它是重整程序的核心和灵魂，其合法性、合理性与可操作性如何，不仅关系到重整程序的成败，而且与债权人、债务人及企业职工的切身利益紧密相关，重整计划必须通过法院的批准，才具有法律效力，对债务人和债权人均具有约束力。重整人向法院提出批准重整计划申请后。法院如何对重整计划提出的主体是否适格、重整计划的可操作性如何、重整计划是否合法进行审查，除破产法第87条作出的原则性规定外，未明确规定如何对重整计划提出的主体、重整计划的可操作性、重整计划合法性进行审查。结合司法实践，下面对重整计划审查批准的条件进行简要分析。

（一）重整计划制订主体的扩展

重整计划是以清理债务、复兴企业为内容，重整计划是否切实可行，直接决定重整的目标能否实现，由谁来制定重整计划尤为重要。破产法第79条仅规定由债务人或管理人向债权人会议提出重整计划，对债务人或管理人以外的其他人提出重整计划未作禁止性规定。司法实践中对制定重整计划主体存在两种观点：第1种观点认为制定重整计划的主体必须是债务人、管理人；第2种观点认为，破产法第70条规定管理人、债务人、占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人均可作为申请重整的主体。笔者认为，第2种观点比较切合实际。破产法第79条未对债务人或管理人以外的其他人作为制定重整计划主体作限制性规定，在司法实践中，提出重整计划的往往是占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人。因此，从重整计划的可操作性出发，债务人、管理人、占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人均可作为制定重整计划的主体。

（二）重整计划的可行性审查